第二章 新公共管理运动

奥斯本5个“C”：《摈弃官僚制：政府再造的五项战 略》 • 核心战略（core strategy）--目标 • 结果战略（consequences strategy）--激励 • 顾客战略（customer strategy）--责任 • 控制战略（control strategy）--权力 • 文化战略（culture strategy）--文化
• 产权交易
工商管理技术（欧文.休斯）
• 战略管理--提供全面综全的组织观念
• 绩效管理--引导组织成员从个人出发推进整体目标
• 顾客导向--顾客满意
• 目标管理--激励成员实现组织目标 • 全面质量管理--顾客与质量 • 标杆管理--引入其他组织最佳实践并以此提高自身组 织业绩水准（比较与合作）
三. 范式转换：公共行政——公共管理
“新公共管理” 名称： • 新公共管理（Hood） • 管理主义（Pollitt） • 以市场为本的公共行政（Lan） • 后官僚制范式（Barzelay） • 企业型政府（Orborne & Gaebler）
传统的公共行政模式 – 形成于19世纪末20世纪初 – 起点可追溯到19世纪中后期英美行政改革，尤其是 1854年，英国《诺思科特—特里维廉报告》 1883年，美国《彭德尔顿法》（《文官法》） – 英美政府改革和欧洲大陆的官僚制模式（形成18世纪 中叶的普鲁士），在20世纪初被采用并支配了20世纪 的大部分时间。
（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；
（10）市场导向的政府：通过市场力量进行 变革。
– 克林顿总统：“美国每一位当选官员应该阅
读本书，我们要使政府在90年代充满新的
活力，就必须对政府进行改革。该书给我们
提供了改革的蓝图”。
B．费利耶的四种治理模式
– 另一些学者认为不存在统一的“新公共管理”
模式，只有各种不同类型的“新公共管理”
新公共管理思想
现代公共管理的职能：
战略：目标和重点，方案设计 管理内部要素：组织、指挥、控制 管理外部要素：协调外部关系
新公共管理思想
新公共管理的要点： • 管理职能是掌舵而不是划桨 • 服务应以顾客或市场为导向 • 广泛采用授权和分权 • 采用私营化部门成功的管理手段和经验 • 引入竞争机制 • 重视提高公共服务的效率、效果和质量 • 放松严格的行政管制，实施明确的绩效考核 • 公务员不必保持中立
模式。
– （英）E· 费利耶（Ewan Felie）等：《行动
中的新公共管理》：在当代西方政府改革运
动中，至少有过四种新公共管理模式：
（1）效率驱动模式（NPM Modle 1：The Efficiency Drive）；
（2）小型化与分权模式（NPM Modle 2： Downsizing and Decentralization）； （3）追求卓越模式（NPM Model 3：In Search of Excellence）； （4）公共服务取向模式（NPM Model 4： Public Service Orientation）。
第二章
新公共管理运动
• 自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场 声势浩大且旷日持久的政府改革运动。
• 尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都具 有一个已发展起来的共同议程，这就是“新公共 管理”（New Public Management）或“管理主 义”范式。 • “新公共管理”理论是在对传统的公共行政学理 论的批判基础上逐步形成起来的。
改革的战术：元工具
• • • • • • • • • • • • 绩效预算 灵活绩效框架 竞标 公司化 企业基金 内部企业化管理 竞争性公共选择制度 凭单制和补偿计划 全面质量管理 企业流程再造 选择退出和或特许制度 社区治理机构
改革的战术：新工具
市场化工具 • 民营化
• 使用者付费
• 放松管制 • 合同外包 • 分权 • 内部市场
•重建----变革组织流程提高效率，自上而下
•不断改进----职员合作以改进质量回应顾客， 自下而上
琼斯和汤普逊5个“R” ： 《面向21世纪的公共管理体制改革》 • 重构(restructuring)：明确核心能力-TQM • 重建(reengineering)：流程再造-信息和标杆技术 • 重塑(reinventing)：发展新模式-战略规划 • 重组(realigning)：将不同结构结合-绩效和分散 • 重思(rethinking)：学习型组织-非集中化
新公共管理思想 新公共管理的特征
• 注重结果的实现和管理者个人的责任
• 管理更具有灵活性
• 根据绩效指标进行考核
• 资源管理人员可能具有政治色彩
• 政府职能受到市场考验
• 政府职能逐渐减少
• 公共行政模式---源自文库区分决策者和执行者
• 管理主义模式----对产出和结果负责
-------管理者与政治权威、及与公众之间的关系必然
– 丹麦的“公营部门现代化计划”
– 希腊的“1983~1995年行政现代化计划”
– 葡萄牙的“公共选择计划”
– 法国的“革新公共行政计划”
全球政府改革的发展趋势
• 一是结构化改革
----包括不同层级政府之间功能的重新安排以及行政区
划的重新划定
----它通常会为地区政府创造新的发展空间； • 二是过程改革 ----行政和管理改革 ----政治改革（选举和领导权变革）
◎传统公共行政模式的理论基础
----马克斯· 韦伯的官僚制（科层制）理论 ----伍德罗· 威尔逊的“政治一行政”二分法。 ◎传统公共行政模式：与西方工业社会的政府管 理相适应的实践模式。（加）唐纳德· 萨维称之为
“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政
技术”。
– 传统公共行政模式的基本特征
• 企业流程再造--激进改革组织（过程、结构、文化）
社会化手段 • 社区治理
• 个人与家庭
• 志愿者服务
• 公私伙伴关系
• 公众参与及听证会
五.新公共管理的内涵与本质
• 核心要点 （1）结果为本———从注重行政过程转向注重行政结果； （2）责任政府———管理者应当担负政治责任； （3）回应性政府———强调顾客至上； （4）多中心政府———公共服务机构的分散化和小型化， 政府管理引入多中心竞争机制； （5）绩效型政府———以“三E”指标来衡量政府工作 业绩； （Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益） （6）市场化政府———通过民营化和公私合作等方式减 少政府职能扩张。
理论指向 • 这些理论实际上都从基础上批评了传统的 公共行政观念； • 他们都倾向于市场化的方式来协调个人的 行动。 • 公共部门与私人部门没有明显的区别； • 把私人部门的管理方法用于公共部门。
– 对传统公共行政模式的评价
----与西方工业社会的政府管理相适应的， 这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、 积极的作用。 ----但是，随着西方世界由工业化社会向后 工业社会或信息社会的转变，传统的公共 行政管理模式越来越不适应，它的基本原 则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失 效或过时。
二.NPM的兴起
–1970年代末80年代初以来，西方各国掀起了政 府改革浪潮。 – 代表工业化国家的经济合作与发展组织 （OECD）在1993年的一份调查中，发现它的 24个成员国都处于行政改革的浪潮中。
1995年度报告 《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》 – 经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起 来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或“新 公共管理”。 – 它被描述为追求“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的 管理改革运动。 – “新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋 势，又是成长着的公共部门管理的新实践模式。
变化
• 本质：NPM不只是对公共部门进行改革，它表现为
要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关 系。（欧文.休斯）
六.“新公共管理”的不同模式
A.“企业化政府”模式 – 奥斯本和盖布勒,《改革政府》（或译《重塑政 府》）：“企业化政府”的单一模式，包含十大 基本原则或基本内容：
（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；
----建立在官僚制的严格等级模式的基础之上
----由常任的、中立的和无个性特征的官员任职， 只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政 党服务 ----它不制定政策，而仅仅执行由政治家制定的 政策。
– 综合：传统公共行政实践模式的四个基本特征： – 一是政府组织及其结构根据韦伯的官僚制（科 层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政 府运作的最佳方式； – 二是公共物品及服务由政府机构（官僚机构） 来提供，唯一提供者； – 三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分 开，并且文官在政治上保持中立，有助于落实 责任制； – 四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由 终身受雇的职业化的官僚来担任。
– 首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制
（科层制）显示出其僵化和无效率的政府体制模
式的特点。
– 其次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和 不现实的。 – 再次，传统的人事行政模式也发生重大变化，公 务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，
合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。
• 20世纪政府改革导致的变迁取向：
尼斯坎南对官僚制的批评 • 官僚组织力图使其自身效用最大化，即它 利用组织结构来强化自身的权力、声望、 安全性以及收入； • 个人利益会导致机构预算的最大化；
奥斯特罗姆的批评 大型的官僚制将： 1、对各种需求不加鉴别； 2、社会成本增加； 3、不能适当地满足需求； 4、无法阻止浪费公共物品，因此公共物品受 到侵蚀。 5、无法实现承诺的目标； 6、补救措施会进一步恶化需要解决的问题。
彼得斯认为该模式至少有如下六大信条： （1）政治与行政二分法、非政治化的文 官制度、文官“中立”； （2）层级和规则，即强调官僚组织的严 格的等级制及对文官和政府的控制；
（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官“终
身受雇”的观念；
（4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人
团体；
（5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政
• 新公共管理学者认为：以官僚制为基础的 传统公共行政范式，将被以市场为基础的 新公共管理范式所取代。 • 各种私人机构和社会团体也参与到公共产 品的提供中来，不同政府机构也为提供相 同的公共产品而展开竞争。
四.新公共管理的改革战略
詹姆斯.W.费斯勒，唐纳德.F.凯特尔《行政 过程的政治》： •精简----缩小政府规模
第一节 新公共管理运动：地方政府改革
一、新公共管理（NPM）运动的背景
管僚主义和管理困境-现象 • 失效与合法性 • 僵硬：规制繁复 • 保守：不求有功、但求无过 • 财政压力：福利国家、公共工程
----改革的内部原因（政府内部）：
• 财政压力
• 合法性下降（参与、信任）
----改革的外部压力： • 全球化-国际竞争， • 信息技术革命，打破政府对公共信息的垄断--公 民和社会团体更易于参与 • 传统官僚制模式的失效和商业管理的示范性影响。
（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；
（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服 务中去； （4）有使命的政府：改变照章办事的组织；
（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入 拨款；
（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要， 而不是官僚政治需要；
（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；
（8）有预见的政府：预防而不是治疗；
务官）的命令；
（6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调
在整个文官系统中有相似资历的雇员应得到相 同的报酬。
– 休斯（Owen E. Hughes）《公共管理与行政》
– 传统的公共行政模式把公共管理变成专门的职 业，一种以公职制为基础的公共服务。
– 传统模式的特征
----行政部门在政治领导的严格的控制之下
– “新公共管理”运动源于英国、美国、澳大 利亚和新西兰，逐步扩展到其他西方国家乃至
全世界。
– 公共管理学者胡德（C· Hood）：新公共管理
并不是由英国单独发展起来的，而是70年代中
期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际
性趋势。可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至
全世界。
西方各国分别制定了各自的行政改革方案 – 美国的“企业化政府” 改革运动 – 澳大利亚的“财政管理改进计划” – 奥地利的“行政管理计划”