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二、立法过程中几个有争议的问题
（一）如何界定公务员的范围 如何界定公务员的范围，或者说，在立法中如何表述 公务员的范围大小始终是立法中的首要关键。从最早的起 草到最终审议，它都是人们最为关心，也是争议较大的问 题。 《国家公务员暂行条例》第3条规定，国家公务员是指 “各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。” 《暂行条例》排除了行政机关的工勤人员、党务工作人员、 立法机关、司法机关和军队的工作人员。关于这一点， 《公务员法》的规定有了重大变化。
公务员法专题讲座

《中华人民共和国公务员法》已由中华人 民共和国第十届全国人民代表大会常务委 员会第十五次会议于２００５年４月２７ 日通过。这部法律从开始起草到正式通过 历时5年，修改14稿，于2006年1月1日起 正式实施。
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一、公务员法的立法背景


（一）我国公务员法的产生与发展 1、公务员制度的建立 我国从上个世纪80年代初开始酝酿公务员 制度，直到1993年《国家公务员暂行条例》 颁布出台，公务员管理才开始走上制度化、 规范化的道路。 2、公务员制度的发展 1993年，国务院明确提出：“争取用三年 或更多一点时间，在全国范围内基本建立 起国家公务员制度，然后再逐步加以完 善。”

从1994年重点抓考录制度的建立 实施、稳步推进：凡进必考机制基 本建立；激励机制开始运行；奖励 制度发挥有效作用；竞争上岗制度 逐步推开；轮岗、回避初见成效； “出口”初步畅通；培训开始步入 轨道；廉政约束机制发挥作用；公 务员权利有了保障。







（二）公务员法的立法进程 1、提出制定公务员法的要求 2000年6月中央批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》 明确提出，要抓紧研究制定公务员法，逐步健全党政机关 干部人事管理的法规体系。 2、成立起草工作机构 按照中央领导指示精神，于2001年初成立了公务员法起 草工作领导小组；一个月后，起草小组的班子正式搭建， 具体承担调研、文稿和草案起草。 3、调研并提出初步意见 起草小组首先就公务员法涉及的有关重要问题进行了专题 调研，对公务员范围的确定、公务员职级与工资的关系等 问题以及立法计划提出了初步意见。
早期的公务员法草案曾进行列举式的规定： “本法所称公务员是指下列机关中除工勤人员以 外的工作人员：（一）中国共产党中央和地方以 及乡、镇、街道组织的机关；（二）各级人民代 表大会及其常务委员会机关；（三）各级行政机 关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机 关；（五）各级审判机关；（六）各级检察机 关。” 这样的规定从立法技术上来讲比较不成 熟，因此，借鉴国外进行概括式规定的经验， 2004年12月提交给全国人大常委会审议的草案 将公务员范围表述为“本法所称公务员，是指依 照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管 理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工 资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。

4、起草草案 2002年初，起草小组开始研究公务员法的体例结 构、具体内容以及草案条文。同年3月，起草小组 邀请中央有关部门、全国人大、国务院有关部门、 地方组织人事部门及部分专家学者，对起草公务 员法遇到的重点、难点问题深入研讨。5月下旬， 起草小组赴瑞士、英国、法国考察公务员制度。7 月初，起草小组用一个月时间拿出了草案第一稿。 2002年11月，党的十六大提出：“改革和完善 干部人事制度，健全公务员制度。”这对公务员 法起草提出了新的要求。
5、讨论、修改并提交审议
从2003年开始，起草小组提速起草进程，将主要精力集 中到一些重点问题的把握和完善上，公务员法起草步入攻 坚时期，草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。2004 年2月6日，全国人大内司委召开全体会议，专门听取了起 草小组的专题汇报，并对草案第十二稿提出了意见和建议。 3月9日，公务员法草案正式以人事部名义上报国务院。 11月26日，温家宝总理主持召开国务院常务会议讨论公 务员法草案并原则通过。12月15日，国务院提请全国人 大常委会审议。12月25日，十届全国人大常委会第十三 次会议首次审议了公务员法草案。大家普遍认为，制定公 务员法适时而且必要，条件基本成熟，建议尽快审议出台。 常委会有关机构根据审议意见、座谈会意见以及书面征求 到的意见，对公务员法草案再作修改，并形成修改稿，提 交到十届全国人大常委会第十五次会议。
立法过程中，有专家学者认为，党务机关人员、 社会团体人员以及法官、检察官等不适宜纳入公 务员范围，其理由是： 1.党务机关人员、社会团体人员并不行使国 家立法、执法与司法权力，应当由相关法律去调 整，而不是由公务员法来调整。 2.《公务员法》将法官、检察官规定为公务 员，会造成法律之间的冲突，我国已有专门的法 官法和检察官法规定二者的职务，公务员法是一 个部门法，如将法官、检察官纳入其调整范围， 会在内容上与《法官法》、《检察官法》的规定 相交叉，容易引起法律之间的冲突。
但是也有人认为，《公务员法》应当扩大传 统的公务员的范围，使公务员不再局限于政府机 关工作人员。这是因为，我国党政机关干部从事 国家管理或者与执政参政有关的公共事务，使用 国家核定的行政编制，从国家行政费用中支付薪 酬，应该由国家对其进行统一管理。这样规定有 利于保持各类机关干部的整体一致性，也有利于 党政机关之间干部的交流使用，所以有必要将我 国公务员的范围扩大。只要符合上述三个条件的 所有工作人员，共产党机关、人大、政协、民主 党派机关的工作人员和法官、检察官均应纳入公 务员的范围。
3.将法官、检察官纳入公务员范围，会影响 法官、检察官独立审判权和检察权。我国宪法规 定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权， 不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保 障其独立性，法院和检察院由全国人大选举产生 并对其负责，不对政府负责。检察官、法官不属 于行政人员，担任法官、检察官都要通过国家统 一司法考试，与普通公务员的产生严格区别。法 官、检察官与普通公务员的任命也不同。法官、 检察官都是相对独立的司法官员，并不是传统意 义上的行政人员，不宜适用《公务员法》的有关 规定。《公务员法》把法官、检察官纳入公务员 范围，给行政干预司法、司法权行政化提供了法 律依据，与法治精神相违背。