论公共服务型政府的建设与创新

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政府有限的公共资源, 导致了政府在公共卫生、公 共教育、公共安全、社会保障、就业服务、贫困群体 服务、法律服务等公共服务方面的投入严重不足, 使得政府的公共服务职能出现了缺位现象。[ 3] 为 此, 在新阶段必须加大公共服务建设的力度, 实现 政府转型, 明确政府的职能定位, 合理界定政府管 理经济的范围, 切实把政府工作重点转变到提供 基本公共产品和有效的公共服务上来, 以解决公 共服务方面所存在的严重失衡问题。
五是服务流程的再造。实施公共服务创新, 势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的
重组。要尽量减少办事环节, 改革和简化服务流 程, 对行政事项进行区异归同、合理重组。当前, 亟需推进公共服务流程再造中的电子政务建设。 通过信息网络技术的应用和整合信息资源, 逐步 消除政府部门之间和政府与社会之间的界限, 使 得公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的 信息和服务。同时, 电子政务可以优化政府工作 流程, 使政府机构设置精简合理、运作公开透明、 程序规范简便、运作成本降低, 以满足公众对政府 公共服务和公共产品的需要。
三 从传统型政府转向公共服务型政府, 面临着 许多复杂的问题和不确定因素, 迫切需要公共行 政管理系统进行一系列切实可行的路径探索。 一是服务理念的确立。首先是要树立以人为 本的新发展观, 坚持把以人为本作为公共服务的 逻辑起点和归宿。政府的全部公务活动和行为都 要服从服务于最广大人民群众的根本利益, 有利 于实现人的全面发展; 其次是要树立公共服务的 成本与效益理念。如果公共服务的结果是消耗了 过多的公共资源却不能有效地为公众提供优质满 意的公共产品, 就损害了公共服务活动赖以产生 和存在的基础。公共行政管理系统要增强服务成 本的意识, 力求提高公共服务效能, 这是创设服务
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型政府的必要前提; 再次是要树立/ 公共性0的理 念。面对新世纪新情况和加入世贸组织后的新问 题, 政府公共服务系统亟需转变职能, 加快实现以 / 公共性0为价值取向和行为模式的公共管理, 为 市场和社会等各种主体提供高质量、高效能的公 共服务。
三是契约性。政府作为执行国家意志、实现 人民利益的权力载体, 其权力来源于人民。人民 通过社会公约( 宪法和法律等) 授权并委托政府行 使行政权力、履行公仆的职责和义务 ) ) ) 缘此形 成了现代服务型政府的/ 契约性0的本质特征。在 这种/ 委托 ) 代理0关系的双向互动活动过程中, 当代中国公共行政系统亟需改变以往/ 管制0型政 府的行政理念、行政方法及其刚性管理模式, 代之 以契约型的、注重服务的柔性行政模式; 政府应明 确自身的履约义务和服务责任, 恪尽职守、全心全 意地服务于公众利益; 在服务过程中应具有更大 的回应性, 将满足公众的需求作为政府服务工作 的逻辑起点, 将公众的满意度作为政府服务水平 与质量的评价标准, 从而实现服务型政府/ 履约0 的承诺与目标。
二是服务主体的 扩展。随 着以公有 制为主 体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的 形成, 市场经济的主体应当是企业, 政府不应再充 当市场经济的主体力量。应转变政府管理模式, 由一元化管理转向政府、公民、社会中介组织和市 场主体共同治理的多元化治理模式。在公共服务 过程中, 委托代理、中介行为、自愿者参与、社区群 体活动均可广泛介入, 但是政府的主导作用不可 替代。具体地说, 在公共服务型政府建设与创新 过程中, 要坚持以政府为主导, 吸纳政府以外的市 场主体、社会主体积极参加政府公共服务活动, 实 现公共服务主体的多元化。
六是服务标准的制定。服务的标准既是公共 服务者提供服务的依据和行为准则, 也是公众对 公共服务进行监督的标准。服务标准的制定是政 府在提供公共服务时必须进行的一项基础性的工 作。要根据政府各个部门的不同职责、任务与特
四是服务模式的设计。服务模式是公共服务 型政府实现其宗旨的有效载体, 服务模式设计的 优劣与否直接影响公共服务的质量与效果。各地
政府在提供公共服务的过程中, 做了许多有益的 探索, 如网格化的服务模式、广场式的服务模式等
等。通过这些服务模式的有效运作, 确立了网络 式、广场式的社区服务平台和空间, 完善了公共事 务信息收集、分析、利用、反馈的机制, 建立了一种 以服务为导向的公共服务网络体系和行为模式。 这些模式以群众的需求为公共服务的切入点, 以 亲民、便民、利民为服务创新的宗旨, 为政府与各 种服务对象之间架起了高效、便捷、利民的桥梁与 纽带。
国的/ 下一步0计划( T he Nex t Steps) 、美国的政府 再造( Reinvent ing Government ) , 加拿大政府公共 服务 2000 年计划( Public Service 2000) , 欧共体成 员国的政府公共服务革新的运动( OECD) 等。尽 管各国的改革存在着一定差异, 但追求的目标却 是一致的, 即用竞争的机制打破政府对公共服务 的垄断, 促使政府增强服务意识、降低服务成本, 改善服务方式, 提高服务效率, 增强服务能力, 用 企业家的精神塑造政府。其中, 公共服务方式创 新是 20 世纪 90 年代以来发达国家行政改革的一 项核心内容。/ 服务型0政府的理念 ) ) ) 以服务顾 客( 民众) 为政府行政管理导向, 以顾客( 民众) 满 意度为政府行政质量考核尺度, 这也是服务型政 府建设与创新的价值取向。
传统, 并在为公众服务的实践基础上形成了具有 中国特色的服务理论和服务模式。对/ 新公共服 务0论的理论借鉴, 将使我们更加明晰公共管理的 实质在于为公民提供高效优质的服务, 以进一步 实现建设公共服务型政府的基本目标。
国际 行政改 革的发 展。20 世纪 70 年 代以 来, 世界各国兴起了一场政府改革的潮流。如英
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的公共服务, 为行政相对人( 包括法人、自然人或 其他社会组织) 提供最 广泛意义上的 公共产品。 具体地说, 即服务于社会主义市场经济发展的需 要, 服务于行政相对人和社 会公共利益的需要。 现代社会生活的多样化必然造成行政相对人社会 利益群体需求的多样化。适应现代社会多样化的 需求, 提供满足公众利益需要的多样化的服务, 既 是现代政府的基本职责, 也是现代政府存在和发 展的依据。随着全面建设小康社会进程的深入, 中国公共行政系统必须进一步为广大公众提供有 效的公益性服务, 以有利于消除社会阶层之间的 歧见, 保持社会的公正和维护社会的稳定, 促进全 社会的共同富裕和协调发展。
三是服务体制的创新。公共服务体制创新是 公共服务型政府建设与创新的核心内容, 具体包 括一系列制度、规范和程序的建设。要根据不同 公共服务项目的性质和特点, 采取不同的供给制 度模式, 实现公共服务供给从政府本位、/ 官0本位 向社会本位、/ 民0本位转变; 要进一步建立健全科 学的行政决策体制, 扩大行政决策的公众参与度, 保障政府公共服务决策过程的民主性与公共性; 要改革公共财政服务体制, 强化政府公共服务职 能, 健全和完善公共财政体制, 逐步提高公共服务 支出在公共财政支出中的比重, 促使经济性公共 服务与社会性公共服务相协调, 构建与公共服务 型政府相适应的财政体制与模式; 要建立公共服 务型政府的社会评价机制, 转变过去对政府绩效 单一的评估模式, 建立社会性的评价机制, 确立多 重性的社会评价指标体系, 对公共服务型政府进 行客观公正的评价; 要建立科学的行政问责机制, 追究政府行政机关和公职人员在履行公共服务职 能方面失职的责任。
政府职能转变的需要。政府在长期的经济建 设过程中偏重于经济建设, 过多地注重 GDP 的增 长, 忽视了政府的公共服务职能。在公共资源的 分配过程中, 主要向经济建设领域内倾斜, 挤占了
* 本文系根据李琪在中国行政管理学会/ 系列学术讲座0 和国家行政学院/ 中欧政府管理高层论坛0上所作 的学术报告 整 理修改而成。
一 新公共服务理论的提出。新公共服务理论在
总结新公共管理理论与实践的基础上提出了一个 全新的管理模式和管理理念。该理论的代表人物 是罗伯特#V#丹哈特、珍妮特#V#丹哈特, 指出公 共管理归根到底是服务的性质, 提出政府或公务 员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共 利益, 而不是试图去控制或驾驭社会, 即/ 服务而 非掌舵0。/ 新公共服务0强调的是一种以公民为 服务对象, 以尊重公民权、实现公众利益为目标, 重视社会、公民参与, 以实现公务员、公民、法律、 社会协调运行的综合治理的模式, 这种模式的典 型特征是以公众服务为核心, 以民主参与为手段, 以是否实现公众利益为评价标准。[ 1] 这个理论的 提出为当代公共服务的优化发展和公共服务型政 府的建设提供了有力的理论支撑。中国公共行政 管理系统历来坚持全心全意为人民服务的宗旨与
科学发展观的本质要求。为了贯彻落实/ 三 个代表0重要思想, 树立和坚持科学的发展观, 中 国公共行政系统必须在坚持以人为本的前提下, 统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自 然和谐发展以及国内发展和对外开 放。2004 年 初, 国务院总理温家宝在省部级主要领导干部/ 树 立和落实科学发展观0 专题研究结业式上的讲话 中指出: 强化公共服务的职能/ 就是提供公共产品 和服务, 包括加强城乡公共设施建设, 发展社会就 业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等 公共事业, 发布公共信息等, 为社会公众生活和参 与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条 件, 努力建设服务型政府0。[ 2] / 建设服务型政府0 的目标的提出, 为我们进一步改革和创新政府的管 理理念、行为模式确立了科学的发展方向。
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公共管理
论公共服务型政府的建设与创新*
李 琪 董幼鸿
党的十六届三中全会和十届全国人大二次会 议通过的政府工作报告都明确指出, 各级政府要 全面履行职能, 在继续搞好经济调节、加强市场监 管的同时, 更应注重履行社会管理和公共服务职 能, 提高政府的公共服务水平, 促进经济发展与社 会进步协调一致, 促进中国公共行政系统由传统 型向现代公共服务型转变。为此, 本文拟就公共 服务型政府建设的理论与现实背景、基本内涵、本 质特征及创新路径等方面的问题作一探析。
二 公共服务型政府的基本内涵。公共服务型政 府强调以社会公众为服务对象, 以多元参与为服 务形式, 以合作协调为服务基础, 以满足公共需求 为服务导向。公共服务的内容包括经济性公共服 务和社会性公共服务两部分, 经济性公共服务是 政府为促进经济发展而直接进行的各种经济投资 服务, 如投资经营国有企业与公共事业、投资公共 基础设施建设等等; 社会性公共服务是指政府通 过转移支付和财政支持对教育科技、社会保障、公 共安全、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目 提供的公共服务。 公共服务型政府的本质特征。表现有三点: 一是人本性。首先是要坚持以人为本的理念。服 务型政府应以实现人的全面发展为基本目标, 从 人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。贯彻 这一原则, 就要求政府在履行自身职责的活动中 始终尊重人民群ห้องสมุดไป่ตู้的主体地位, 始终关心、维护和 保证人民群众基本权益的真正实现。强调人本原 则, 推进人本管理, 将使政府进一步体现和实现社 会主义中国公共行政服务系统的人本性的本质特 征。其次是坚持以民为本的理念。从政治意义上 来讲, 以民为本就是以实现民众的政治经济文化 权利为目标, 以人民群众的根本利益和政治意愿 作为全部政治活动的出发点。具体地说, 就是政 府公共行政管理系统 要时时坚持以 民为本的原 则, 时时做到/ 权为民所用, 情为民所系, 利为民所 谋0 。再次 是坚 持全 面 发展 、科 学发 展 的理 念 。从 人本视角来概括科学发展观的行政表述, 即我们 要建立一个全面协调可持续发展的人本政府。要 更加注重服务于政治经济文化的全面发展和社会 主义物质文明、精神文明和政治文明的全面建设。 二是公益性。政府提供的服务是让公众受益