提升城市功能留住城市记忆

提升城市功能留住城市记忆
——旧城改造引发的思考
安徽省经济信息中心预测处
内容提要：随着城市化的加速推进，旧城改造成为城市建设的核心问题，更是“十二五”时期各地城市建设的重要工程。

旧城改造形式上是改造城市中的旧城、旧区和城中村，实质上是要通过改造更新，全面提升城市功能、提高城市品位，让城市在历史中发展、在发展中进步、在进步中彰显历史。

“十二五”时期，我省各地城市化进程将进一步加快，旧城改造将成为核心工程。

如何在旧城改造中，充分借鉴国内外旧城改造经验，坚持保护与开发并重，对增强城市文化底蕴、塑造城市个性具有重要意义。

一、当前旧城改造国内外主要模式
第一种，全盘否定模式。

采取逐步推进、局部完成的方式，改变原有城市的宏观布局和城市风格，建造一座与原有城市完全不同的新城。

第二种，另建新城模式。

保留旧城不动进行局部维修，在其附近地域建立辅城或卫星城，以充实完善旧城的现代功能，对旧城仅进行局部的维护和修缮。

典型代表是意大利罗马，它是世界上唯一在城市中心保存有大面积古遗址和待发掘区的首都。

罗马以一墙为界，分为老罗马和新罗马。

为缓解旧城压力，罗马50年代开始建设新城，打造成新兴商业区和居住区，建筑多为不超过10层的办公楼和公寓楼。

老罗马保留原有风格，内部密集着古罗马共和国、帝国、中世纪、文艺复兴、19世纪意大利王国时期的建筑和遗址、废墟，是罗马的城市中心。

第三种，翻建保护模式。

通过定期或不定期地将有价值的传统建筑物拆除，然后按照原样重新翻建，新建筑完全保留旧建筑的风格，对传统只求神似（风格样式）不求形似（材质）。

在日本，每隔60至70年左右就把旧房拆掉，然后盖新房，不存在所谓的“危房”。

最典型的是伊势神宫，与神宫相隔10—20米左右的地方余留空间，每隔20年翻建一次，称为式年迁宫。

翻建采取的是先建后拆的方法，新的落成后即拆毁旧的。

第四种，功能提升模式。

通过完善城市规划结构、改善城市环境、调整工业布局、更新城市道路系统、优化居住环境。

组织大规模的公共服务设施建设等，提升城市功能，提高城市品位和形象。

典型代表是英国伦敦，其是由多种元素合成的城市，拥有各色古建筑、独具特色的交通和市政实施，没有摩天大厦，大多是4—5层的低矮房屋。

这是国内普遍采取的模式，较为典型的是上海新天地和广州瑞安。

上海的新天地以近代建筑——石库门旧区为基础，采用保留建筑外皮、改造内部结构和功能、引入现代生活元素，通过改变原有居住功能，创新性地赋予商业经营价值。

纵观国内外的旧城改造，中西方存在很大的差异性。

在西方，政府是旧城改造的主体，有计划地制定有关政策，并自上而下由中央至地方、官方部门至非官方部门、非福利集团至商业机构，建立多方参与、多元合作的内在机制，对区域人力、物质和文化进行可持续的重组创新。

在我国，多数城市采取的是“推土机式”的改造计划，以开发商为主、以项目开发运作为单位，侧重于物质层面的更新和价值再造，对于城市内涵和文化底蕴重视不够，城市面貌“千篇一律”，特色城市匮乏。

二、主要经验
1．规划先行。

旧城改造是城市建设的重要组成部分，涉及面广、工程复杂，更需要高标准的规划加以引导。

纵观国外城市建设，规划先行是一贯的要求，除了长期规划，地方规划中还有土地利用规划、建筑规划、绿化规划等，即便是一个建筑或角落的改造也有详细的规
划。

自意大利统一以来，罗马先后制定了5次城市建设规划，历次规划都将具有两千年历史的万神庙、斗兽场为中心的三个建筑区列为历史中心加以严格保护。

1997年开始筹划的新城市规划，统一考虑了历史城区保护、郊区治理、交通建设、环境保护和服务设施等，总面积扩大到6500公顷。

2．法规保障。

英国针对内城复兴在1890年制定《工人阶级住宅法》，要求地方政府对不符合卫生条件的旧住区房屋进行改造，1969年、1978年又分别颁布了《地方政府补助社会需求法》和《内城地区法》。

日本则制定了专门的《日本住宅地区改善法》，香港特区政府于2000年发布了《市区重建局条例》。

对于旧城改造中涉及的历史遗迹和古建筑，也均有相应的法律规范。

古罗马城内的废墟遗址至今保存完好，关键在于有严格的法规。

1500多年前，皇帝利奥一世就下令“任何人都不得毁损或者破坏任何建筑物——我们祖先所建造的神庙和纪念建筑物，若有违令者将惩以笞刑，还要断其双手，以惩罚他们用双手亵渎了祖先所造的建筑”。

如今罗马古城保护法规定：古城历史建筑物的外部结构属于政府，任何房屋开发商和商店经营者、居民所购买的只是房子内部的使用权，个人并不拥有对建筑进行整体改造的权利，房子的维修按国家制定的法律进行，不允许擅改其结构、形式和色彩。

3．严格的程序和标准。

德国旧城改造的程序包括：调查研究—对旧城改造的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总；确定旧城改造地区—社区政府根据调查和经济能力规定旧城改造的地区；整顿措施—由社区政府负责实施整顿措施，包括拆除有关建筑、居民和商业企业的迁移、道路等基础设施的设臵或变更等；建设措施—包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮、其他公共设施的兴建等；结束旧城改造。

在日本，除严格申报程序外，在决定项目计划时，实施者必须按建设省令的规定将其情况公示，在与所有利益方、权利方达成协议后，方可进行拆除不良建筑、土地整治、住宅建设等。

在香港，市建局在财政司司长批
准该业务纲领及业务计划的当天，需致信重建计划项目涉及的所有业主，就具体事宜(如收楼价格等)向其征求意见，要求其限期回复，一旦达成协议，市区重建即可展开拆除、改建、重建等工程。

4．资金支持。

始于1954年的美国旧城改造，通过地方有关机构和大量联邦政府的补贴来筹集改造资金，重整数以百计的社区形态。

20世纪80年代后，公共治理的原则进入旧区改造领域，利用私人和社区资金进入旧改已成为各国共同考虑的办法。

在威尼斯，城市改造资金主要有三个渠道：中央政府专项资金、地方政府自筹资金、私人投资。

在古建筑保护上是不惜工本的国家有日本、英国等。

如英格兰东北部的纽卡斯尔在将一面粉厂改建成一座现代艺术博物馆时，为了保留面粉厂的墙体和上面“波罗的面粉厂”字样，花费了7500万英镑，比推倒重建的成本高4000万英镑。

5．专门机构负责，顶级设计师加盟。

设有政府专管部门或城市开发公司，对需要进行的改造工程有详细的了解和规划，并称为政府调控土地一级市场的代表。

英国于1984年成立“英格兰遗产”组织，专门负责对全国的古建筑进行系统调查、登记和保护；1877年志愿者组建英国古建筑保护协会（SPAB）。

城市规划设计、法律规章制定、历史遗迹和古建筑的维护等均邀请顶级的、专业的人士参与。

《威尼斯宪章》、《雅典宪章》以及国际上其他一些历史古迹保护法，均是有历史古迹建筑师和技师完成。

前者是接受过历史古迹保护的建筑师，后者则是从事历史古迹保护的专业技术人员。

6．居民权益保障。

在国外旧城改造中，社会效益同等于经济效益和环境效益，有时甚至高于后两者。

从规划开始保证公众实权参与的权利，在旧改的整个过程中居民利益保障一直能得到正常体现和法律保护。

社会评估贯穿在旧改方案和实施过程之中，并进行后效评估，及时调整居民利益。

在英国，政府不能强制拆除私人住宅，征得同意后若拆除，需按市场价支付赔偿金；如果项目引发的争议较大，需举行公开听证会，以听取当事各方、专家和社会各界的意见。

伦敦希思
罗机场的扩建工程，由于引起广泛争议，结果由独立调查人举行了长达5年的听证会。

三、几点启示
没有历史的城市是没有脊梁的城市，也是没有特色和魅力的城市。

安徽17市每一个都是有历史、有故事的城市，有2200多年历史的合肥是“三国故地、包拯家乡、淮军摇篮”，安庆拥有宋到明、清、近代263座古建筑。

在加速城镇化的过程中，我们要充分借鉴国内外特色城市发展的有益经验，进一步发挥政府统筹规划和引导作用，尊重历史、崇尚文化，寻求城市的差异化、特色化发展，在发展中留住城市的历史记忆，形成城市自我循环、滚动更新、内涵丰富、多元化的旧城改造新模式。

1．政府主导与市场参与相结合。

旧城改造涉及到经济社会发展的方方面面，需统筹考虑经济、社会和环境效益。

其中，政府担当着主要角色，无论是规划、调研、拆迁、设计、建设，还是居民安臵，市场只是城市建设的积极参与者。

建议打破现有的旧城改造模式，进一步增强政府的主导地位。

旧城改造自始而终都应该有政府部门的参与，政府行为不能因为招商成功而终止，在鼓励市场放开手做的同时，更应加强督促、指导、协调和监督，竭力保护改造中涉及到的历史遗迹和古建筑，甚至居民利益。

2．古迹保护与城市开发相结合。

“旧城改造”实质上应是“城市更新”，强调的是开发与保护并重。

目的是要提升城市功能，而非推陈出新。

老城区建设中，涉及到人口、交通、管道、布局以及城市印记的保留等等。

要尽量降低建设密度，在保护老城原有风貌和沿袭历史文脉的前提下，推进老城区改造。

与此同时，要对新的需求，在老城建设中以创新思维融入现代的、时尚的、前卫的元素，进一步激活老城区。

3．群众参与和法律保障相结合。

城市最重要的是人的活动。

对于旧城改造，城中的每一位市民都有资格参与，他们最熟悉旧城的运转机理、人文环境、历史文化等。

建议鼓动全民参与旧城改造，并支
持由居民创办的自愿组织或协会，在旧城改造中充分体现“以人为本、科学发展”思想。

同时，要辅以严格的法律保障。

一是制定具有较强专业性和可操作性的法律法规，并邀请经验足、资历深的建筑专家参与。

二是重点保护类别要详细划分。

在英国，列入国家重点保护的古建筑和历史遗迹共约50万处，大到皇宫、古堡、教堂，小到草屋、拱门、电话亭，甚至电线杆。

4．统筹规划与差异化发展相结合。

要长期与中短期规划相结合，长期规划主要针对城市的总体布局、发展方向、城市规模和城市定位，中短期规划主要针对城市局部或小范围的改造建设。

我省城市在制定规划时，要打破“大一统”的规划格局，适时调整规划结构和时间限制，以因地制宜、区别对待为根本原则。

城市化没有统一的模式，多数城市需体现“特色化”。

我省每一个城市都有其独特的历史背景、人文环境和发展基础，在城市化进程中，决不能“急功近利”或“大跃进”，要充分依托本地的人文历史资源，兼顾经济、社会和环境效益来进行城市建设。

送：省委、省人大、省政府、省政协；省直有关部门及各市负责同志。

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