基于政府制度创新视角区域合作机制研究(doc 9页)

京津冀区域合作机制研究——基于政府制度创新视角

李燕

发布时间:2010-08-05

改革开放以来，我国日益发展的区域经济要求突破单个区域资源与生产率的限制，区域合作成为区域间经济协调的必然选择。珠三角、长三角和环渤海地区成为带动我国区域经济发展的“三驾马车”。京津冀正处于环渤海地区的核心区，加强京津冀经济合作，进而实现资源整合、提升整体实力、增强辐射能力具有重要意义。

一、京津冀区域特征及合作现状

（一）京津冀区域特征

京津冀区域作为继长三角和珠三角后中国经济第三大引擎，2007年区域生产总值达2.79万亿元，占全国生产总值的11.3%，对我国经济增长起到了巨大作用。在多年发展中，京、津、冀三地逐渐形成较为明显的区域特征：

1.京、津、冀三地具有彼此独立的利益诉求。

在我国现有行政区划和财政体制条件下，各地方政府拥有对土地、资金等资源的控制权及行政审批权等大量可控制资源，直接参与和主导着地方经济运行，地方领导是地方利益的代表，由此形成了地方政府利益主体，从而导致地方政府竞争和地方保护主义。同时，现行的政绩考核机制也使得各级政府在政策价值取向上逃脱不了利益本地化趋向。

2.强政府、弱市场。

京津冀区域明显区别于长三角和珠三角，其国有经济比重较高，发展受行政影响较大，地方政府处于明显强势状态，政府对企业干预过多，整个区域经济带有较为浓厚的政治经济色彩。因此，在总体上京津冀区域呈现出利益多元化及强政府、弱市场的区域特征。

（二）京津冀区域经济合作的已有成效

从严格意义上说，京津冀区域经济合作是改革开放后才开始的，随着我国经济体制的变革以及计划经济向市场经

济的转轨，相邻地区间的经济合作发展得以逐步展开，京津冀区域的经济合作发展正是伴随着这样一个历史过程。1982年，北京在《北京市城市建设总体规划方案》中首次提出“首都圈”概念，从而拉开了京津冀区域合作的序幕。到目前为止，京津冀区域合作已取得一定成效，集中表现在以下两个方面：

1.产业分工。

在第一产业方面，河北省已成为京津地区农副产品的主要生产基地，为京津地区提供了农副产品。在第二产业方面，跨行政区的产业梯度转移和跨行政区的产业链正逐渐形成。例如：首钢炼钢厂、北京焦化厂、第一机床厂铸造车间等大型企业，整体或部分生产环节迁移至河北省周边地区，这些产业的转移对当地相关行业的发展以及就业有着积极影响。在产业链空间布局方面，京津冀地区呈现出越来越明显的总部设在北京，而生产基地设在天津或河北的现象。在企业内部产业链延伸方面，京津冀地区存在着产业链双向延伸现象，既有北京企业将生产环节迁移至津、冀的现象，同时也有津、冀的企业将研发、营销及企业总部等环节落户北京的现象。在第三产业方面，合作领域日渐扩大，并注重向新兴服务业延伸，涉及旅游、商贸、房地产开发、物流、通信等多个产业。

2.初步形成区域合作机制。

建立了京津冀发展和改革部门的长期协作制度，以加强信息沟通和提出相应的对策建议；启动了京津冀都市圈区域规划和重点专项规划编制工作，共同签署了若干项沟通协作意见；统筹协调了区域发展中城镇体系与基础设施建设，进而共同构建统一区域的市场体系。随着中国区域经济发展竞争格局的变化，尤其是天津滨海新区纳入国家“十一五”规划以来，京津冀的战略地位进一步突出，推动了京津冀合作的实质化进程，从而使京津冀合作进入新的发展阶段。目前，京，津、冀三地高层间的沟通渠道日趋顺畅，对京津冀合作具有重大意义的《京津冀都市圈区域规划》也已经完成，京津冀区域合作将迈上新的台阶。

（三）京津冀区域合作中的主要问题

在市场经济发展过程中，市场机制可以自发配置资源的观点已得到充分认可，区域经济合作应该以企业为主体，由市场来完成各种要素的合理分配，通过市场的力量推动区域经济合作符合市场经济运行的基本规律。然而，由于市场失灵因素的存在，区域经济发展过程中离不开政府职能的发挥。在京津冀区域合作实践中，政府发挥了重要的调控作用，在众多领域弥补了市场失灵，但是，由于体制机制障碍，往往使政府职能无法有效发挥，具体体现在以下3个方面：

1.京津冀区域定位的趋同性。

地方利益的存在导致京、津、冀三地的竞争加剧，进而形成在区域发展目标、产业发展方向等方面的趋同现象，京、津两地金融中心之争就是最典型的例证。而事实上，北京金融资源密集，在北方经济发展中始终发挥着重要的金融服务功能，而天津随着滨海新区纳入国家发展战略，正担负着金融改革先行先试的历史使命，京、津在金融发展上是不矛盾的，两地更应顺势而为，通过强强联合，共同打造北方金融中心。

2.对国有企业的过度倾斜。

京津冀地区的大型国企较多，地方政策明显向国企倾斜，使得国企占据较多的政策与资源优势，不利于民营经济的发展，而且也会进一步导致社会就业与民生等问题。

3.三地政府职能发挥程度不均衡。

京津冀地区地方政府职能发挥程度有听不同，导致区域内发展不平衡。例如：2008年的奶业危机，京、津两地的情况明显好于河北，这说明各地区政府的市场监管力度差异较大。

二、区域合作机制研究概述及其分析

目前，对于京津冀区域发展，三地政府和理论界已经充分认识到区域合作机制的重要性，尤其是政府合作机制，并给予了极大的关注。主要理论观点涉及：

一是政府在区域合作中的地位。多数研究者认为，从我国基本国情出发，市场经济的建立始终是在政府的规划和引导下进行的，因此政府应在区域合作中发挥重要的作用，这里的政府包括中央政府和各地方政府。

二是政府调控主体的层级选择。在政府调控过程中，究竟是中央的还是地方的调控更有效，学者们尚存在分歧。部分学者认为要在京津冀之上的更高层次建立合作机制，而还有一部分学者认为应以建立京津冀地方政府合作机制为主，尤其要发挥北京的特殊作用。

三是建立政府合作机制的必要性。在京津冀区域合作中需要协调省际之间的矛盾，然而出于现行行政区划限制，各省市往往从自身利益出发，在合作中难以达成共识，从而有碍于京津冀区域经济合作的深入开展。因此，京津冀的合