环保：美国的垃圾管理机制

环境产业研究

第19期

2010年7月27日全国工商联环境服务业商会

美国垃圾管理机制

——商业模式下的系统化垃圾管理

作为经济大国的美国同样也是一个消费大国，持续增长的垃圾排放对其环境质量也造成了极大地威胁。据美国环境署最新公布数字显示，2008年，美国城市固体垃圾产量达2.5亿吨，如果用卡车运送这些垃圾，组成的车队足以绕地球6圈。但是，在清晰的垃圾管理战略的指导下，美国垃圾处理产业得到了快速的发展，目前已经形成了系统化的垃圾管理商业模式，足以应对日益增长的垃圾排放量。

一、美国垃圾管理概况

（一）垃圾管理战略

美国确定的固体废弃物治理战略方针是实施源头控制政策，从生产阶段抑制废物的产生，减少使用成为污染源的物质；最大限度地实施废物资源回收，通过堆肥、焚烧热能回收利用实现废物资源、能源的再生利用，最后进行卫生填埋。

近年来，美国一直坚持垃圾减量、分流和再利用这个主题，以废物变资源、废物变能源（焚烧和生物制肥）作为垃圾治理的主导方向，制定的2010年的垃圾处理目标是：回收利用（包括直接回收、路边分类、堆肥、综合利用等）50%，填埋40%，焚烧10%。

为实现这些目标，美国各州普遍采取垃圾源头控制和减量措施，提出垃圾分流的概念，将食品垃圾、庭院垃圾和餐厨垃圾等按类别作为分流目标，直接进入适用的处理程序，既促进了不同成分垃圾的分类处理，也促进了资源的循环再生，垃圾处理已经形成了比较系统的模式。美国垃圾管理战略已取得了明显的成效：垃圾填埋已经从1980年的89%降为2007年的54%，而垃圾资源回收再利用则从1980年的9.6%提高到了2007年的33.4%，垃圾焚烧处理从1980年的1.8%上升到了2007年的12.6%。

（二）垃圾处理方式的演变

全美国1988年共有垃圾填埋场7924个，1999年为2514个，2002年下降到1767个，2004年又降为1654个，总体上呈下降趋势。垃圾焚烧厂数量从1997年的131座下降到2004年的101座，包括焚烧和生物制能的废物变能源工厂。2004年全美国共有废物定点回收场

地12694个，路边资源垃圾分类回收项目也从1989年的1042个增长到2004年的7689个，成为废物资源回收的重要组成部分。

目前在美国的不同地区，垃圾处理方式的比例各不相同。如：新英格兰地区的填埋占36%，回收占33%，焚烧占31%。美国西部的填埋占58%，回收占39%，焚烧占3%。

各地区垃圾处理费用也不尽相同，如：佛蒙特州的垃圾填埋费最高，每吨75美元，其次是马萨诸塞州，每吨填埋费67美元，新罕布什尔州每吨66美元，缅因州每吨65美元，特拉华州每吨58美元，全美填埋费平均每吨37美元。焚烧费最高的地区也都在东北部的几个州，平均焚烧费每吨为120～140美元，全国平均焚烧费为每吨70美元。

二、美国固体废弃物立法与管理

美国固体废物立法与管理已形成了比较成熟和完善的环境立法体系。目前已经形成了由几十个法律、上千个条例组成的庞大、完整、严格的环境法规体系。从联邦环境法规体系上看，上层是兼有纲领性和可操作性的《国家环境政策法》，体系下层包括“污染控制”和“资源保护”两大类法律法规体系。在固体废物管理方面的法规主要有《资源保护与回收利用法》（RCRA）、《危险废物管理条例》、《全面环境响应、赔偿及责任法》（CERCLA，俗称“超基金法”）及其修正案（SARA）、《固体废物处理法》等。此外还制定了《国家优先名录》（NPL）、危险排名体系（HRS）等。

（一）美国主要的联邦立法

美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA) 该法于1970年1月1日生效并施行。主要内容包括四个方面：一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标；二是明确国家环境政策的法律地位；三是规定环境影响评价制度；四是设立国家环境委员会。美国国家环境质量委员会将其称作“保护环境的国家基本章程”，认为它为美国的环境保护规定了政策，设立了目标，并提供了实施政策的手段。《国家环境政策法》是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律,它使环境保护成为联邦政府的新增职能并将之法律化。《国家环境政策法》在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了崭新的、有利的内部和外部条件。

《资源保护与回收利用法》在废弃物资源回收利用方面，美国于1965年制定了《固体废弃物处置法》，1970年将其修订为《资源回收法》，1976年进一步修订更名为《资源保护及回收法》，之后又分别在1980、1984、1988、1996年进行了四次修订。该法建立了回复、回收、再利用、减量的4R（recovery﹑recycle﹑reuse﹑reduction）原则，将废弃物管理由单纯的清理扩展为兼具分类回收、减量、及再利用的综合性规划。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。从广义上来说，该法还为国会制定的废物管理规划提供总

的指导方针，以及指导国家环保局制定一系列综合性法律规章及实施规则。

《超级基金法》在1986年颁布的《非常基金修正案及授权法》中，对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张EPA权威，增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定，这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。

《污染防治法》美国于20世纪七八十年代制定的环境法规，主要以已经发生的或正在发生的环境问题为控制对象，环境管理的方针是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法规中提出了以预防为主的新观念，要求在有害物质对环境未造成恶劣影响之前即抑制有害物质的产生。最具典型意义的是1990年制定的《污染防治法》，它以面向21世纪的污染防治为目标，以源头控制、节能及再循环为重点，对大气、水、土壤、垃圾等实行全方位的管理，将环境治理与社会的可持续发展紧密地联系起来。《污染预防法》从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手，提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策，明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量，无法回收利用者，也应尽量做好处理工作。至于排放或最终处置则是最后手段。

（二）地方立法

美国各州在贯彻联邦立法的前提下，根据各自情况制定了适合本州的地方立法。马萨诸塞州2005年8月颁布了一条法令，禁止填埋