产业发展理论_第七章_产业政策

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第二节 产业政策的一般模式 和演变规律
一、产业政策的分类 二、产业政策的目标和手段 三、产业政策的一般特征 四、产业政策的演变规律 五、产业政策趋同的可能性
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一、产业政策的分类
❖ 根据功能定位的不同，产业政策可分为产业组织政策、 产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策。 ❖ 根据政策的对象领域的不同，产业政策还可以分为农 业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、 中小企业政策。 ❖ 根据政策目标的不同，可以对产业政策进行细分，如 产业结构政策就可以细分为战略产业扶植政策、衰退产业 调整政策、新兴技术产业化政策。
有研究表明，“产业政策只对那些所得弹性高，生产 效率高，在国际贸易上有发展前途的产业有明显效果，而 对其他产业则非如此。” ❖片面夸大产业政策作用不可取；
日本经验表明，产业政策的成功需要高素质的公务员 队伍、完备的法律体系及健全的企业制度等相关条件，把 日本经济成功完全归结为产业政策的功劳是违背事实的。
3.法律规制——指以立法方式来严格规范企业行为、政策 执行机构的工作程序、政策目标与措施，保障预定产业政 策目标的实现，是用于比较成熟和比较稳定的产业政策。
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三、产业政策的一般特征
❖ 时代性 主要表现在：产业政策的内容、目标和手段必须符合时 代特征，适应时代发展的需要，并于不同历史时期产业 发展的实际需要相适应。 ❖ 民族性 主要表现在：各国产业政策都旗帜鲜明地维护自身的民 族利益，并与本国经济发展阶段和具体国情相适应。
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四、产业政策的作用
❖弥补市场失灵的缺陷
产业政策形成的逻辑起点，在于政府有责任弥补“市 场失灵”的缺陷，限制垄断的蔓延、促进有效竞争形成、 加速产业基础设施的建设、治理环境污染与生态失衡、加 快教育与科技的发展。
❖实现超常规发展，缩短赶超时间
产业政策形成的另一个逻辑起点，是充当贯彻国家经
济发展战略的工具。如，发展中国家在经济“起飞”的初
❖1886(明治18)年，日本政府颁布了长达30卷的《兴业意 见书》，首次系统地提出了扶植和鼓励各产业发展的政策 措施，其目标是加快工业化步伐。
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❖据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北 魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了 土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。 ❖设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代 封建王朝农业政策的基本内容。此类政府行为较好地发挥 了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了 农业生产条件，促进了农业的发展。这些无疑都是我国早 期产业政策实践原型的佐证。
概括地讲，产业政策是一个国家的中央或地 区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活 动的各种政策的总和。
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(二)产业政策的构成要素
政策对象 政策目标 政策手段与措施 政策实施机构 决策程序与决策方式
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(三)产业政策同其他经济政策的关系
➢西方学者通常将产业政策、财政政策和货币政策并称为 三大经济政策，虽然大致反映了三种经济政策具有同等地 位的事实，但并没有理清它们之间的相互关系。
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二、产业政策的目标和手段
(一)产业政策的目标体系
1.实现经济振兴和经济赶超 ➢形成最有力的产业结构形态； ➢选择和扶植战略产业； ➢促进技术开发和应用推广； ➢促进生产集中，保障规模经济效益； ➢协调工业化过程中的各种矛盾
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2.实现产业结构合理化和高度化 ➢强化社会基础设施建设，改善投资环境； ➢组织衰退产业的生产力转移，防止产业内部过度竞争； ➢协调经济发展与环境保护的关系； ➢将出口重点转向发达国家，在国际分工中获得比较利益； ➢重视产业布局的合理化； ➢强化新兴技术对传统产业的渗透； ➢协调劳工、资本和知识密集型产业之间的利益关系，兼顾 “充分就业”和“提高生产效率”双重目标。
第七章 产业政策
大连理工大学 经济系
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内容概要
➢产业政策概述 ➢产业政策的一般模式和演变规律 ➢产业政策评估
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第一节 产业政策概述
一、产业政策的涵义 二、产业政策的起源 三、产业政策兴起与存续的理论依据 四、产业政策的作用 五、产业政策的局限性
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❖产业政策通常是对以产业组织理论、产业结构理论、产 业布局理论和产业发展理论为基本内容的产业经济学基本 理论的应用，也是产业经济学理论价值的最终体现。因此 产业政策研究理应成为产业经济学的重要组成部分。
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❖政治性
主要表现在：产业政策属于政府行为范畴；产业政策总要 体现政治家的意志和愿望；产业政策的目标总是追求国家 与国民的全局和长远利益，是一种政治性制度安排。
❖供给指向性
与财政政策、货币政策以需求总量调整为主要特征不同， 产业政策总是着眼于供给能力的提高和供给结构改善，被 学术界称为供给指向性经济政策。
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❖ “国际竞争”说——产业政策是当今世界各国更好地参 与国际竞争的需要。 ❖由于经济全球化趋势的出现，国际经济关系和国际分工 体系正在经历前所未有的变化，各国政府都迫切需要以产 业政策为基本工具，增强本国产业的国际竞争力，从而维 持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。 ❖“国际竞争说”较好地揭示了当今发达国家和发展中国 家都在致力推行不同形式的产业政策的深层次原因。
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三、产业政策兴起与存续的理论依据
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对产业政策兴起与存续理论依据的三种解释
❖ “市场失灵”说——产业政策的兴起和存续是弥补市 场缺陷、完善资源配置机制的需要。 ❖由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领 域的存在，仅仅依靠市场机制不可能实现产业资源的最 优配置。于是，运用产业政策这一非市场调节的手段、 发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷便成为必要。 ❖“市场失灵”说对产业政策在发达市场经济国家兴起 和存续具有显著的理论解释力。
❖增强产业的国际竞争力
产业国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势、 骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓 能力基础之上的。产业政策对增强企业创新能力和开拓国 际市场能力具有重要作用。
❖在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全
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五、产业政策的局限性
❖就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业 都具有同等的作用；
期都会遇到基础设施和基础工业薄弱的“瓶颈制约”，仅
依靠市场机制无法在短期内达到经济“起飞”所要求的条
件。
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❖促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源优化配置
依靠市场机制虽然可以较好地实现资源有效配置，但 市场力量往往是盲目的，其作用也主要是事后调节，不可 避免地伴随着大量的资源浪费。产业政策可以根据科学的 预见实现事前调节，避免不必要的资源闲置和浪费。
➢日本学者提出，产业政策与财政政策、货币政策不是并 列关系，不应当将它们相提并论。因为三者不遵循统一的 分类标准，其着眼点也有所不同--产业政策表明它的作用 对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它 们分别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则 是超越财政和金融部门本身的。
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事实上，产业政策在多数情况下 都需要财政政策和货币政策的配合 才能付诸实施，也就是说，财政政 策和货币政策经常充当实现产业政 策目标的基本工具，它们之间是相 互交叉、不可截然分离的。
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(二)产业政策的手段
1.直接干预——包括政府以配额制、许可证制、审批制、 政府直接投资经营等方式，直接干预产业资源分配与运行 态势，保证预定产业政策目标的实现。
2.间接诱导——主要是指通过提供行政指导、信息服务、 税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等 方式，诱导企业在有利可图情况下自主决定服从政府的产 业政策目标。
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二、产业政策的起源
产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预。 广义的产业政策原型，是随着国家政权的诞生，并开始具 备履行经济职能、干预产业活动时出现的。严格意义上的 产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始工业化进程的 资本主义国家。
据萨缪尔森证实，“从19世纪后期开始，在几乎所有 国家中，政府的经济职能都在稳步增加”。
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❖ “赶超战略”说——产业政策是政府在市场机制基础 上更有效地实施“赶超战略”的需要。 ❖该学说是总结后发国家实现赶超目标的成功经验所得 出的理论认识，较好地揭示了“为什么后发国家在实现 赶超目标的过程中比发达国家更多地运用产业政策”。 ❖由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可能通过 制定和推行合理的产业政策，实现经济的超常规发展， 缩短追赶先进国家所需的时间。
产业政策是指国家或政府为了实现某种经济和 社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业 的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某 个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直 接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和 市场机制的政策的总称。
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各派学者普遍认为，产业政策是各国在工业 化过程中所采取的一种经济政策，任何有能力履 行经济职能的国家都存在某种形态的产业政策。
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❖德国和美国从19世纪开始，就对民族产业采取过关 税保护与扶持政策。德国经济学家李斯特认为，在经 济发展相对落后的国家，大多数产业都不具备同先进 国家竞争的实力。在这种情况下，政府有必要以关税 和扶持政策对本国的产业实行保护，待到经济实力增 强之后，再实行积极的开放政策。 ❖欧美各国早期产业政策的重要目标，是维持竞争秩 序。这集中表现为反垄断政策以法律形式在欧美各国 的正式出台。
❖产业经济理论和产业政策实践是相互依存、相互促进的。 一方面，产业经济理论对产业政策有直接指导作用；另一 方面，产业政策实践又对产业经济理论不断提出新的要求、 提供新的研究素材，推动产业经济理论的发展。
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一、产业政策的涵义
(一)产业政策的定义
产业政策(Industrial policy)一词最早出现的标志，是 1970年日本通产省代表在OECD(经济合作与发展组织)大会 上所作的题为《日本的产业政策》的演讲。此后，有关产 业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到 关注。对于产业政策,目前国际上尚无统一的定义。由于研 究角度和学术背景的不同，人们对产业政策所作的解释也 是多种多样的。
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❖由日本一桥大学、东京大学和庆应大学教授共 同主编的《经济辞典》认为——
所谓产业政策，是指与产业之间结构有关的产 业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组 织政策。前者以产业结构变化为目的，后者以实 现公平竞争为目的。现实中的产业政策总是随着 经济社会的发展而不断变化的。
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❖《现代日本经济事典》对产业政策作了比较全 面的概括，认为----
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❖产业政策的实施是需要一定的成本和代价的； 通常产业政策的力度越大，就越需要有相应的政策投
入（包括资金、人力等资源）作保障。 ❖产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。
导致产业政策失败的主要因素包括：政策目标违背经 济规律或违背产业界的愿望与要求、政策措施与政策目标 不配套、政策执行不力、政策内容脱离具体国情、政策实 施机构和人员失职、政策环境发生法可预见的巨变等。
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❖日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国 强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近 代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日 本的工业化和近代化过程。
❖1870年工部省的设立，是明治政府开始有组织地执行产 业技术政策的标志。工部省的核心职能是引进海外先进技 术，它不仅被授权掌管明治政府的官营事业，还负责聘请 外国技师和培养本国技术人才。
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日本学术界代表性的三种观点
日本原通产省经济研究所所长小宫隆太郎认为— 产业政策是“对以制造业为中心的产业部门
之间的资源配置实行干预的各种政策，以及个别 产业内部的产业组织对私人企业的活动水平施加 影响的政策的总和”。其强调，产业政策的核心 内容，是针对资源配置方面出现的“市场失败” 而进行的政策性干预。
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3.增强本国产业的国际竞争力 ➢增加对新兴技术研究开发和成果产业化的投资； ➢加强国家技术创新基地建设，支持科技型小企业发展； ➢加强国家级信息基础设施建设，推动产业界信息化； ➢在信息化、网络化基础上推动企业间战略联盟和企业内部组 织“扁平化”，提高产业界的组织效能； ➢扩大知识资本的投入比重，确保经济的持续增长； ➢扩大科技、经济和贸领域中的国际交流与合作； ➢在经济全球化过程中确保国家经济安全。