基本公共服务均等化问题国外研究简单综述

基本公共服务均等化问题国外研究简单综述作者：赵励宁渠波涛
来源：《中国学术研究》2013年第09期
摘要：国外关于基本公共服务均等化问题的研究成果相当丰富。

公共服务理论的发展经历了三大阶段，研究的主要视角包括公共产品理论、福利经济学理论和新公共服务理论。

均等化的理念内容、公共服务供给的模式机制以及城乡基本公共服务均等化问题的研究意义重大。

本文主要从理论发展和具体研究视角对国外公共服务均等化现有研究进行简单概述。

关键词：基本公共服务；均等化；国外综述
国外对公共服务均等化及其相关问题的研究开展得比较早，也较为系统和全面。

研究国外的公共服务理论的产生及发展，可以从中获得一些有益的经验与启示，为我国基本公共服务均等化的推进提供理论支持和实践指导。

一、关于公共服务问题的理论研究
第一，公共服务理论的产生与发展。

从时间脉络来看，关于公共服务问题的研究在国外大体经历了产生初期、发展时期和转变时期三个发展阶段，体现出不同社会历史时期人们对公共服务的认知水平和目标追求。

公共服务理论的产生阶段（19世纪中后期至20世纪初）。

有关公共服务问题的研究始于19世纪后半期英国、德国、法国等早期发达资本主义国家，是以社会达尔文主义为基础，在否定传统自由主义、把公共服务作为国家竞争力的背景下产生的。

其主要的观点为，应实行强制的国家公共服务以提高国民的素质、增强国家竞争力、缓和劳资矛盾、争得执政合法性。

该阶段提出的公共服务并不是全面性的公共服务，而是一种以教育、医疗、就业、解决贫困等基本公共服务为主要内容的补缺型公共服务，并且只是提出和论证国家提供公共服务的必要性，对“均等化”问题还较少涉及。

代表人物有英国的托马斯？霍斯福尔、法国的莱昂·狄冀等人，德国的代表人物则是以瓦格纳、施穆勒、布伦坦诺等为代表的社会政策学派。

公共服务理论的发展阶段（20世纪20年代至20世纪70、80年代）。

20世纪30年代发生的资本主义世界经济危机为公共服务的发展带来了重要历史契机。

这一时期，西方发达国家由补缺型公共服务向普遍型公共服务演变。

从理论发展来看，凯恩斯主义的盛行推动了公共服务理论的发展，该理论主张通过国家干预，扩大公共福利支出和公共基础设施建设，让更多的人能够有机会就业，以此促进经济发展，度过危机。

除凯恩斯主义外，福利经济学和公共经济学等学派在这一时期蓬勃兴起，对公共服务理论的丰富和发展也作出了重要贡献。

尤其是进入20世纪40、50年代以后，西方公共财政进入现代发展阶段，也即公共经济研究阶段。

在这一阶段，研究的重心落在“公共部门应提供什么样的服务，以及提供多大公共服务”这一属于公共产品论研究领域内的问题上。

公共服务理论的改革和反思阶段（20世纪70、80年代至今）。

20世纪70年代末以来，西方经济陷入滞涨，经济增长与强调社会普遍平等享受公共服务相冲突，西方国家开始改革和反思“积极普遍型福利国家”模式，提出了“社会投资型国家”公共服务发展模式。

新公共管理理论和新公共服务理论对政府在公共服务中的角色问题进行了研究和探讨，治理理论和“第三条道路”的公共服务理论对公共服务的供给和公共服务的发展分别进行了研究和探索。

新公共管理理论认为政府在公共服务中的作用应当是掌舵者，而不是划桨者，要利用私人部门来提供公共服务，打破公共服务的政府垄断供给。

新公共服务理论则认为政府在公共服务中的作用应当是服务，而不是掌舵。

治理理论追求理想的“善治”公共管理模式，指出公共服务和公共产品应当由政府公共部门和私人部门一道提供。

“第三条道路”的公共服务理论不是单纯地将公共服务的改革重点放在减少公共服务支出上，而是转向公共服务的结构调整和建立“社会投资型国家”。

第二，研究公共服务问题的理论视角。

公共产品理论。

公共产品理论是公共经济学的核心理论之一。

关于公共产品理论的研究源远流长，最早可以追溯到大卫·休谟提出的（1739）的“搭便车”思想和亚当·斯密（1776）关于政府是“守夜人”的思想。

瓦格纳（1882）提出了“公共支出不断增长法则”，或称“政府活动扩张法则”，最早从实证的角度研究并证实了政府的公共产品供给职责且得出不断扩大的趋势。

威克塞尔（1896）指出公共产品的供给效率可能会受到政治程序的影响，单个人在公共产品的种类决定上起不到很大作用，很大程度上是各利益集团之间协商决定。

林达尔（1919）在《公平税收》一文中最早提出“公共产品”一词，他的最大贡献是提出了“林达尔均衡”思想，这一思想解决了公共产品供给所需费用的来源问题。

萨缪尔森（1954）在《公共支出的纯理论》一文中首次明确界定了“公共产品”这一概念，指出公共产品的特征是任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少，蒂伯特（1956）在财政分权及公共服务有效供给方面的研究贡献突出，提出了著名的“用脚投票”理论。

布坎南（1965）在萨缪尔森等人研究基础上创造性地提出了“俱乐部产品”，该理论拉近了“公共产品”与现实的距离，具有较强的实用性和操作性。

托宾（1970）提出“特定的平均主义”理论，认为稀缺性的公共服务如医疗、教育能力等应当与支付它们的能力一道实现平均分配。

马斯格雷夫（1959）从财政职能的角度分析了财政分权的合理性与必要性，强调由于公共物品的受益范围不同造成不同的公共物品应由不同的政府来提供。

斯蒂格利茨（1994）对公共经济学的研究领域进行了分类，认为公共财政是对经济正义原则的重要检验场所。

福利经济学理论。

福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原则出发，对经济体系的运行给予社会评价的经济学分支学科，当中暗含了不少公共服务均等化思想。

庇古（1920）从边际效用价值论的角度界定了“福利”的涵义。

他提出两个命题：“国民收入总量越大，社会经济福利也就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大”。

庇古的福利思想是公共服务均等化的研究的理论基础，他认为均等地分配国民收入能够增加社会福利，资源的合理配置能够促进社会福利的最大化，在资源配置不合理时国家应采取适当的宏观政策调节来实现社会福利的均等化。

贝弗里奇（1941）在《社会保险和相关服务》一文中更加详细具体地探讨了公共服务的内涵，描述了社会成员从出生到死亡的完整福利制度。

阿玛蒂亚·森（1998）
提出了新福利观，他更注重“人”的因素，认为政府应该把提高社会福利水平当做自身责任，提高公民能力、保障公民基本权利是政府在制定政策时应首先考虑的。

阿玛蒂亚·森的新福利对基本公共服务均等化有更为深远的影响。

新公共服务理论。

新公共服务理论作为行政管理思想的一种，是在20世纪七八十年代对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出的政府治理理论。

其观点首先强调“公共利益是目标而不是副产品”，公共行政的终极目标不应该是效率、利润，谋求公共利益才是政府存在的合法性基础；其次，强调在公共政策的制定与执行过程中，政府应该是“服务”而不是“掌舵”，要重视公民权胜过重视企业家精神，“思考要具有战略性、行动要具有民主性”，通过改变领导方式来实现政府的服务和民主性；再次，强调对责任的“承认”，责任是任何治理过程的基础，服务良好不等于公平、正义，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听公民的声音，鼓励公民参与、授权、对话，在积极回应中完成公共服务并实现责任；最后，强调人的因素，重视公民在治理过程中的地位和作用以及行政人员之间关系的重塑。

该理论的代表人物是罗伯特B·登哈特和珍妮特？登哈特。

二、关于基本公共服务均等化的具体研究
第一，基本公共服务均等化的理念和内容。

基本公共服务均等化的理念基础。

国外的均等化理念首先体现在公平正义的哲学思想中。

约翰·罗尔斯（1971）在《正义论》中系统阐述了社会正义理论，首次将理性原则运用于对公共事务的思考，认为所有的社会基本价值（如自由和机会、收入和财富）都要平等地分配。

他的分配正义思想对探讨公共服务、公共财政理论问题具有重要的借鉴作用。

阿马蒂亚·森在《不平等的再考察》中提出了用功能和能力来看待个人利益和衡量平等，当中暗含了公共服务均等化的思想。

在他看来，贫困不是单纯由于低收入造成的，很大程度上是因为基本能力缺失，政府必须从拓展能力的角度来推进自由。

国外关于公共服务均等化的理念还体现在财政均等化的相关研究之中。

保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品有如下定义：“纯公共产品必须是由集团中的所有成员均等消费的商品。

如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么根据定义，该集团中其他成员也必须可以得到一个单位。

”①该定义体现出了公共服务均等化的思想。

蒂伯特提出“用脚投票”的理论，认为“人们在选择自己喜欢居住的辖区时就像在商场里挑选商品一样，他们会选择那种公共服务供给最能满足自身意愿且税收又最合理的辖区。

”②这一理论创新性地引入消费者选择这一机制，使消费者在公共服务的供给中不再一味处于被动从属的地位，有利于提高地方公共服务的供给效率，缓解地区间公共服务的非均等化。

布坎南（1950）早年就从“财政剩余”的角度提出过公共服务均等化的思想，他认为所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，即每个人从公共产品获得的回报与其所承担的税负之差相等。

并且，在他看来，“要实现全体公民的财政公平，就必须通过向财力相对富裕地区的公民征收一部分税收来转移给财力相对贫困地区的公民”③。

托宾（1970）提出的“特定的平均主义”理论认为，
如果公共服务的供给是以私人或者竞争的方式，那么会导致公平与效率的冲突，因此政府需要为市场提供一视同仁的服务，也就是要实现公共服务均等化。

基本公共服务均等化的内容。

虽然“公共服务”在现代经济学中是一个十分重要的概念，但这一概念并没有一个权威而且统一的定义。

现实中各国对公共服务的界定采取了更为务实的做法，即通过具体列举公共服务的项目来界定公共服务的范围。

在联合国的文件中，基本公共服务包括：清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。

联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育（学前和小学教育）和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。

加拿大把教育、医疗卫生和社会服务（主要是社会福利）作为联邦政府财政均等化的主要项目；印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容；巴西的基本公共服务均等化主要集中在教育和医疗卫生；德国重在保障每个城乡居民的基本生存权利，因此把财政在社会保障和社会救济方面的均等化作为重点。

第二，基本公共服务的供给问题。

基本公共服务的供给模式。

世界主要发达国家根据各自的国情和发展阶段，依据公平与效率兼顾的原则，设计出适合本国发展的基本公共服务均等化的供给模式。

一是以美国和法国为代表的“最低保障和兼顾效率”模式。

这种模式坚持公共教育、公共文化、社会保障与社会福利等基本公共服务领域以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。

以社会保障为例，其社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。

保障资金强调自助，社会保险等公共服务的财源依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。

二是以英国和北欧国家为代表的“公平至上型”基本公共服务均等化模式。

这种模式以国家为主体，实行对全民的普遍保障，国家承担着保障全体国民的义务和责任，每个人都有社会保障的权利，国家在提供社会保障时是以“公平”作为首要价值理念，其目标旨在使全国公民都能够平等的、享受到政府所提供的基本公共服务。

三是以新加坡和俄罗斯为代表的“自主积累型”基本公共服务均等化模式。

这种模式是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障，最终达到全社会基本公共服务的均等化。

基本公共服务的供给机制。

蒂伯特（1956）在财政分权及公共服务有效供给等理论研究方面贡献较为突出。

他提出了一个关于地方政府提供地方性公共服务的理论模型，即“以脚投票”理论。

该理论突破了公共服务供给中政府垄断和消费者被动接受的思维禁锢，设计了地方公共服务的偏好显示机制，引入了“消费者选择”。

他认为，人们会像选购商品一样挑选所愿意居住的辖区，并选择那种公共服务最能满足他们意愿而税收又最合理的辖区去居住。

从而在地方公共服务的供给中引入了竞争机制，对于探索解决公共服务供给不均等、提高公共服务供给效率具有很大帮助。

罗纳德·H·科斯（1974）通过十七世纪英国航道灯塔的投资及管理方面的调查研究，从产权制度的角度第一次清晰地提出了解决公共服务的投资和经营方面的思路。

拉丰和梯若尔（1993）针对政府在公共服务提供方面应承担的责任指出，政府与运营商之间存在的信息不对称是影响公共服务供给的关键性因素，事先选择的信息披露制度将成为在公共服务多种治理模式中进行权衡的核心，应积极努力在事前设计有效的奖励机制，使代理人在面对合同风
险时，能够为委托人的目标而行动。

Hart、Shleifer和vishny（1997）从不完全合同理论出发，强调对签约后发生不确定情况的处置权，即剩余控制权的配置，通过对提供公共服务的质量和成本的衡量，来决定治理模式的选择。

Williamson（1999）则同时强调事先激励和事后调整机制的重要性，并将其运用于实践。

第三，城乡基本公共服务均等化问题的研究。

针对城乡基本公共服务均等化的问题，国外学者从不同角度进行了研究。

MIChaelLipton （1968）在其针对印度发展计划的文章中指出，自20世纪50年代以来，许多发展中国家出现了公共品和公共服务向城市倾斜的现象，并由此提出了“城市偏好”的定义。

之后，他（1977）又进一步分析了造成这种城市偏向的途径：一是价格偏向，政府通过补贴和高估汇率，扭曲正常的价格机制，造成工农产品“剪刀差”；二是支出偏向，主要表现为教育、医疗、道路等公共服务的配置更多的向城市和城镇居民倾斜。

Michael Lipton（1977）用权力结构中城市与农村群体相对权重上的差异对公共服务向城市倾斜进行解释。

在他看来，由于城市地区掌握和控制着大部分的政治组织和说客，拥有更为强大的权力，因此使得更多的公共资源被浪费在城市的公路投资上，而不是投向更为急需的农田水利设施，从而导致发展中国家发展过程的缓慢和不公平。

如果农村地区拥有更强大的权力，那他们也可以缴纳更少的税收，并得到更多的公共服务。

Arnott and Gersovitz（l986）则认为导致公共服务城市化倾向的主要原因是城乡提供公共服务的成本存在差异，特别是教育、医疗和电力等，在农村地区的花费要比城市高许多。

此外，Sumon Majunmdar、AnandiMani、Sharun Mukan（2004）指出掌握信息对公共服务提供水平的影响，认为相对于农民，城市居民拥有更高的财富水平和教育水平，更容易接触媒体以及更多地被媒体关注，因此具有获得和利用信息更为明显的优势，这往往使得政府（尤其是刚成立或政治上不成熟的政府）在配置资源提供公共服务等方面乐于向城市倾斜，而这种倾斜和偏好可能是导致个人从农村向城市迁移的重要因素。

具体到中国的现状，Carte（1997）认为，城市偏向型的发展政策是造成城乡收入差距的重要原因。

城市倾向的政策一方面给农业生产造成了农产品和农业生产要素市场的扭曲等负面影响。

另一方面使得城乡居民在基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出更加不均等，进一步扩大了城乡之间的收入差距。

汤玛斯·伯尼斯顿（2006）对中国农村的行政管理和公共服务财政问题进行了研究。

他指出，中国从第一个五年计划开始，就在利用农业来支持国家的工业化。

为实现城市工业化的目标，政府主要将公共服务投向城市，最大限度地从农村和农民手中汲取资源，在农村和城市实施不同的教育、医疗和最低生活保障政策。

由于我国地方政府资金不足以及对中央政府新注入农村保障的资金使用不当，导致了城乡差距和城乡基本公共服务不均等的产生。

参考文献：
[1]石国亮，张超，徐子梁著.国外公共服务理论与实践[M].北京：中国言实出版社，2011.
[2]刘平生著.当代西方经济正义理论流派[M].北京：中国社会科学出版社，2012.
[3]埃利诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达、陈旭东译，上海三联出版社，2000.
[4]陈振明等著.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011.
[5]江明融.公共服务均等化问题研究[D].厦门大学，2007.
注释：
①萨缪尔森，经济学（第17版）[M]，人民邮电出版社，2000年版.
②Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].Journal of Political Economy，1956.
③James M·Buchanan·Federalism and Fiscal Equity·The American Economic Review，Vol·40，No·4·（Sep·， 1950）.。