论自然资源公共信托原则及其启示_吴卫星

公共信托原则本是美国普通法上的一项制度， 但 20 世纪七八十年代以来出现了成文化的趋势 。 公共信托作 如宾夕法 为一项宪法原则被写入美国许多州的宪法中，
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论自然资源公共信托原则及其启示 尼亚、 蒙大拿等十多个州的宪法明确规定， 州政府是州公 维持和保护自然环境是政府 共自然资源的信托受托人， 的职责。 4． 公共信托原则在其他普通法国家的运用 。 公共信 托原则也被英美以外的亚洲 、 澳洲、 非洲等其他普通法系 国家接受， 作为保护环境与自然资源的重要工具 。 例如， 在 M． C． Mehta v． Kamal Nath 案件中， 印度最高法院注意 到一则关于为了使汽车旅馆免受洪灾而使河流改道的新 闻报道， 该河流改道将导致严重的环境退化 。 印度最高 法院判决政府由于将环境敏感的河岸林地出租给公司而 违反了公共信托原则， 并且撤销了该租约， 命令将土地修 公共信托原则已经被用来 复到原来状态。 在澳大利亚， 保护潮浸区、 海岸和国家公园。在 Willoughby City Council v． Minister 案件中， 法院判决认为将一个国有的休闲区域 因而违反 出租为接待区和茶社属于该区域的私人功能， 了公共信托。法院注意到国家公园应当是以信托方式而 被政府持有， 目的是为了澳大利亚公民包括未来后代的
而且人之异于禽兽者在于， 除了物质之外， 人类还要营造 大自然（ 包括历史遗迹、 人文遗迹等） 则 一种精神的生活， 可以成为人类精神和文化生活的泉源 。 由此可见， 人类 的生活和生存与大自然密切相关， 人们离开自然的恩赐 就无法生存和繁衍。 《宪法 》 、 《物权法 》 我国 以及各单行自然资源法大多 将重要的自然资源宣布为国家所有 （ 即全民所有） 。 但 是， 近年来公共自然资源的变相私有化和权贵化的现象 非常突出， 风景名胜区就是一个缩影 。 在旅游开发的名 “唐僧肉” “聚宝盆 ” ， 义下， 一些地方的风景名胜区成了 和 遭受着我国有史以来最严重的过度开发和破坏， 商业化、 私有化侵蚀风景名胜区的现象愈演愈烈 。 从杭州西湖到 承德避暑山庄， 从江西庐山到云南大理， 权贵们圈地建别 墅、 占楼开会所， 形成对公共资源（ 包括公共自然资源） 的
瑩 瑏 ” 体人民的利益而保护和保持它们 。
在公共信托法律关系中， 国家对于信托财产的管理 也是其义务。在 1983 年的 National Au既是其权力（ 利） ， dubon Society v． Superior Court of Alpine County （ 莫 诺 湖 案） 中， 加利福尼亚州最高法院布劳萨德（ Broussard ） 大法 公共信托不仅仅是确认州政府为了公 官在判决中指出， 众目的使用公众财产的权力 。 它是确认州政府有义务保 — —河流、 护人民的共同遗产— 湖泊、 湿地和潮浸区土地， 只有在放弃这种保护权和信托目的相一致的少数情况下
⑩ 们必要的地役权。
到了 18 世纪晚期， 英国的普通法已经确认公众对于 水域的利用权， 而不管该水域的所有权属于国王还是私 人。1776 年的 Grant v． Duke of Gordon 案是说明该时期 英国可航水域上公共财产权占据支配地位的绝好例子 。 戈登（ Gordon） 公爵亚历克斯（ Alex） 根据国王在 1684 年颁
③ 物、 公有物和市有物（ 有的译为公法人物） 。
所谓共用物， 是指供人类共同享用而非为一人一国 所得独占的一切人共有 的 物， 例 如 海 洋、 日 光、 空 气 等。 共用物的概念最早由古典时期的罗马法学家埃流斯 · 马 《法学阶梯》 尔西安（ Aelius Marcianus） 所提出， 他在其 第3 ： “的确， 卷中说 根据自然法， 空气、 流水、 大海及海滨是一
吴卫星， 南京大学法学院副教授、 博士
一、 问题的提出
我们人类无法像仙人那样餐风饮露而存活下来 。 俗 “靠山吃山， ， 话说 靠海吃海” 这句话形象地表明了人类蒙 受大自然的恩惠是极大的 。 阳光、 空气、 水等公共自然资 是因为大自然的慷 源是所有人类生存和发展的必需品，
① 慨而给予人的特别恩赐， 因而它们应当属于全体人们 。
瑏 瑡 在 1865 年的 Gann v． 了公爵在渔业方面的私人利益 。
Free Fishers of Wistable 案件中， 原告声称有权对抛锚停泊 英国上议院驳回了原 在其海床上的所有船只收取费用， 告的请求， 确认了原告对于海床的所有权受制于被告的
瑢 瑏 通航权。
3． 公共信托原则在美国的新展开 。 美国独立战争之 后， 英国国王在北美信托土地上的权利自然被赋予了美 国各州的人民。1821 年的 Amoid v． Mundy 案是美国第一 新泽西州最高法院 个关于公共信托的案件 。 在该案中， 认可了公共信托原则， 它认为海岸（ 包括领海内的海水和 底土） 属于新泽西州公民的公共财产， 即使议会也不能对 其享有直接和绝对的权利， 议会不能剥夺全体公民的这
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“环境权理论的新展开” （ 09CFX051 ） 与南京大学 985 三期项目的阶段性成果。 本文是国家社科基金项目
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2013 年第 8 期 ” （ D． 1 ， 8， 2， 1 ） ④ 马尔西安的论述后来被 切人共有的物。 《优士丁尼法学阶梯》 ： “确实， 采用 按照自然法， 为一切人 共有的物是这些： 空气、 水流、 海洋以及由此而来的海岸 。 因此， 任何人都不被禁止接近海岸， 但以他远离别墅、 纪 念碑和房屋为限， 因为这些物不像海洋一样， 是万民法上 ” （ I． 2 ， 1， 1 ） ⑤ 公有物是指供全体罗马市民享用的财 的。 其所有权一般属于国家， 不得为私人所有。 在罗马法 产， 中， 国家之所有物， 可分为两种， 一为私有财产， 与个人之 人民不得直接使用之； 一为公有物， 如河 私有财产相同， 《优士丁尼 川、 公路、 公共戏院、 公共体育场等。 例如根据 I． 2 ， 1， 2， 法学阶梯》 一切河流和港口都是公有物， 此段奠
⑦ 对于公有物和 ” 的环境物品都被认为是违背自然法的 。
1892 年美国联邦最高法院审理的 Illinois Central Railroad
瑤 在本案中， 瑏 Co． v． Illinois 一案。 最高法院认为， 伊利诺
人们可以自由利用。 国家只在作为公共权利的 共用物， 管理者或受托者方面享有权利 。 当有人妨害 自 由 利 用 司法部长可以发出排除妨害的命令以保护共通利用 时，
⑥ 市有物主要是指市府等的 定了后世公产制度的雏形 。
对斯贝（ Spey ） 河拥有独占性的捕鱼 发的特许状（ chart ） ， 权。公爵在 河 里 建 了 一 些 拦 截 游 鱼 的 枝 条 篱 （ fishing cruive） ， 阻碍了航行。 詹姆斯 · 格兰特 （ James Grant ） 和 其他人共同起诉公爵， 要求他清除河道中的障碍， 以便他 们的木材可以从上游漂流下来 。 法院作出了有利于原告 的判决， 宣布公众在可航性（ navigability） 方面的权利超过
⑧ 权， 也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁 。
这是一种 伊州拥有对密歇根湖可航水域底土的所有权， 受州人民的信托而持有的所有权， 以便州人民能够享受 该水体的航运和贸易之利以及不受私人阻碍或干扰自由
瑥 自此， 瑏 地捕鱼。 公共信托理论在美国全国范围内得到了
2． 公共信托 原 则 在 英 国 的 继 受 。 东 罗 马 帝 国 覆 亡 后， 英国继受了公共信托原则 。1215 年的大宪章（ Magna Carta） 是第一个保护关于公共权利（ 特别是捕鱼和通航方 ： “自此 面的公共权利） 的法律文件， 大宪章第 33 条规定 以后， 除海岸线以外， 其他在泰晤士河、 美德威河及全英
⑨ ” 格兰各地一切河流上所设之堰坝与鱼梁概须拆除 。
广泛的适用。 20 世纪 70 年代是公共信托原则新时代到来的标志 。 1970 年密歇根大学的萨克斯（ Joseph L． Sax ） 教授在《密 歇根法律评论 》 上发表了《自然资源法中的公共信托原 《保卫 则： 有效的司法干预》 这一划时代的论文， 并出版了 “环境公共信托 环境： 公民诉讼战略》 一书， 系统地提出了 ， 主张将公共信托原则运用于自然资源保护这一领 论” ： “公共信托思想建立在三个相关的 域。萨克斯教授认为 — —例如空气与海— — — 原则基础之上。 第一， 某些利益— 对全体国民具有如此重大的意义， 以至于将这些利益作 为私人所有权的客体是很不明智的 。 其二， 这些利益蒙 受自然如此巨大的恩惠， 而不是某个企业的恩惠， 以至于 这些利益应该提供给全体国民自由使用， 不论国民的经 济地位如何。 其三， 政府的主要目的是增进一般公众的 而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益 利益，
论自然资源公共信托原则及其启示
吴卫星
摘 要
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自然资源公共信托原则起源于罗马法， 继 受 于 英 国 法， 发 扬 光 大 于 美ห้องสมุดไป่ตู้国 法。公共 信 托 是一 种 三
方法律关系的制度构造， 公众是公共自然资源的委托 人 与受 益 人， 国 家 则 是 受 托 人。国 家 作为 公共自然 资源 的所有权人， 所行使的不是私法上的所有权， 而是公法上的所有权， 由此形成的法律关系受公法调整。我国国 有自然资源应当在国家公产与国家私产的二元区分基础上， 分别适用不同的法律规则。 关键词 公共信托; 公共自然资源; 国家所有权; 环境保护 D922 ． 6 文献标识码 A 文章编号 1001 － 8263 （ 2013 ） 08 － 0111 － 05 南京 210093 包括风景名胜区在内， 我国主要的自然资源大多属 于国家所有， 此种国家所有权的性质是什么？ 它与一般 民法上的所有权有何区别？ 如何保障公共自然资源客体 上的公众权利？ 这些的重要的问题亟待理论 上 予 以 厘 清， 自然资源公共信托原则给我们提供了一条重要的认 识进路。 中图分类号 作者简介
瑧 瑏 享受和利益， 政府有责任保护公园处于自然状态中 。
国家必须为了受益人的利益而对信托 有权转移给国家， 国家在信托财产上的权利必须服 财产进行管理和处置， 从与服务于受益人的利益 。 公共信托中的受益人一般除 了委托人（ 全体人民） 还包括未来世代的人， 以在公共自 然资源的利用和保护方面实现代际公平 。 例如美国宾夕 ： “人民拥有对于清洁空气和水以及保 法尼亚州宪法规定 风景的、 历史的和美学的价值的权利 。 宾 存环境自然的、 夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共 同财产。作为这些财产的受托管理人， 州政府必须为全
瑏 瑣 有关公共信托 原 则 的 最 重 要 的 判 例， 是 一公共权利。
财产， 如罗马市的斗兽场、 剧场、 浴场等， 供本市的人共同 享用。由此可见， 在罗马法中上述不可有物都具有的一 只是公共性的范围有别， 共用物是供全人类 定的公共性， 享用的物， 公有物是供全国人民享用的物， 市有物则是供 全市人民共用使用的物 。 上述罗马法中物的种类与公共信托有关的是共用物 。“根据罗马法， 和公有物， 两者都属于万民法的范畴 任 哪怕是皇帝， 拥有空气或者其他具有社会重要性 何个人，
② 垄断， 严重损害或剥夺了普通民众的利益 。
二、 公共信托原则发达史： 比较法考察
1． 公共信托原则的起源： 罗马法物权制度。 公共信 托原则起源于罗马法， 罗马法以物能否为个人所有作为 区分标准， 将物分为可有物和不可有物 。 前者又称财产 物， 是指可以为个人所有、 可以买卖、 转让的物。 后者又 称非财产物， 是指不得为个人所有的 、 不可买卖或转让的 物， 包括神法物和人法物。 神法物包括神用物、 安魂物和 神护物， 分别是指经法定程序供奉给神灵所用的物 、 为安 葬亡魂所用的物和受神灵保护的物 。 人法物则包括共用
瑏 瑦 ” 用途重新分配公共物品 。
1787 年， 英国法学家海勒提出了 jus publicum （ 公共 权利） 理论， 该理论包括了两个性质不同的法原则： 第一， 海和海岸属于国王所有， 国王既要服从于公共权利又负 有管理的义务， 国王也不能像一般人那样在转让海岸时 妨害共通的利用； 第二， 国王虽可以自由转让作为私有财 产的海岸， 然而由于保留了公共的权利， 所以受让人的私 的权利（ jus privatum ） 应当服从于公共的权利， 特别是人