中国自然保护地体制问题分析与应对

108
中国自然保护地体制问题分析与应对
Analysis on the Problems of Protected Area System in China and the Countermeasure
摘 要：建立国家公园体制是一项关系全民福祉、生态安全和国家形象的重要国家战略。

如何处理与我国现有自然保护地制度的关系是实施该项战略必须要应对的重要问题。

研究系统梳理了我国自然保护地制度建设历程。

目前我国风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、湿地公园等10余类自然保护地制度并存。

总结出我国自然保护地制度存在的五大主要问题：“保护职能部门分散”“保护空间和类型交叠”“保护资金缺乏”“过于逐利经营”与“立法不健全”，并初步提出相应思路。

关 键 词：风景园林；国家公园；自然保护地；管理制度；问题分析文章编号：1000-6664(2017)04-0108-06中图分类号：TU 986 文献标志码：A 收稿日期：2016-07-22； 修回日期：2017-02-22
基金项目：国家社会科学基金重大项目(编号14ZDB142)和重庆市社会科学规划项目(编号2016BS029)共同资助
Abstract: The establishment of National Park System in China is a significant national-level strategy related to national well-being, ecological security and national image. How to deal with the existing natural protected area system is one of the main problems that must be dealt with in the implementation of the strategy. This study sorted out the history and the status quo of natural protected area system of China. At present, more than ten types of natural protected areas co-exist, including scenic areas, nature reserves, geological parks, forest parks, and wetland parks and so on. With the in-depth analysis on the management of each type of natural protected area, five key problems were summarized out as follows: separated protection forces, overlapped spatial scopes, insufficient financial input, chase of profit-making and low quality of legislation. At the end, preliminary suggestions are proposed to overcome these problems.
Key words: landscape architecture; national park system; natural protected area; management system; problem analysis
建立国家公园体制是一项关系全民福祉、生态安全和国家形象的重要国家战略。

由国家发改委组织的国家公园试点已在全国部分省市开展，其他各地政府也在纷纷开展国家公园体制的试点工作。

如何处理与我国现有的各类自然保护地制度之间的关系是建立国家公园体制实践中普遍面临的难点。

已有一些学者对国家公园体制建设与自然保护地体系之间的关系展开了探讨。

如徐嵩龄较早便探讨了中国遗产管理的体制改革问题，以及应用“国家公园体系”模式的利与弊[1]。

赵智聪等主要从保护对象和利用强度两方面探讨我国自然保护地体系存在的问题，并在国家公园体制建设背景下提出重构思路[2]。

束晨阳强调建立国家公园体制的核心是整合和优化中国的自然保护地管理体制[3]。

杨锐(2014年)提出了中国国家公园和保护地体系的分类体系方面的建议[4]。

彭 琳 / PENG Lin 赵智聪 / ZHAO Zhi-cong 杨 锐* / YANG Rui
本研究主要运用文献研究的方法，结合实地案例调研，梳理了我国自然保护地制度建设历程，并从保护职能部门、保护空间、保护资金、经营和立法5个方面，系统分析我国自然保护地管理制度存在的问题，初步提出相应的应对思路。

1 我国自然保护地制度发展历程概述
自然保护地是指“通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的”[5]。

我国自然保护地类型与数量历年变化统计如图1所示。

一般认为，我国最早的自然保护地是1956年建立的鼎湖山国家级自然保护区。

直至20世纪80年代，我国的自然保护地类型只有自然保护区，且数量增长较为缓慢。

从1956—1979年，共20余年内自
然保护区从1处增长至29处，平均每年增长约1处。

进入80年代，自然保护区数量快速增长。

且在1982年，我国设立了风景名胜区制度与森林公园制度。

此后至2000年，我国自然保护地类型一直由自然保护区、风景名胜区、森林公园3类保护地构成。

在2000年，我国已有国家级自然保护区323处，国家级风景名胜区119
处，国家级森林公园339处。

2001年开始，国家政府各个部门纷纷设立新的自然保护地类型，如2001年设立的国家地质公园、2001年设立的国家级水利风景区、2005年设立的国家水利国家级海洋特别保护区、2005年设立的国家级湿地公园等。

目前尚没有我国自然保护地类型的官方统一说法。

笔者按各个国家政府部门查询后，初步统计已有12种与保护相关的“自然保护地”(表1)。

其中国家级自然保护区、国家级风
* 通信作者(Author for correspondence) E-mail: yrui@
109
景名胜区、国家地质公园、国家级森林公园已被划入主体功能区中的“禁止开发区”内，总面积占国土面积的10%以上。

尽管其中一些类型开发利用强度较大，不符合IUCN对自然保护地的定义。

为厘清我国自然保护地制度的现状，本研究全部进行了统计，并系统分析我国自然保护地制度存在的问题。

2 我国自然保护地制度存在的主要问题
尽管我国自然保护地建设取得了诸多成果，但由于缺乏系统地全局把握，目前虽然有各种类型的自然保护地，但未能呈现出整体保护效应，没有形成“系统性、整体性、协同性”的自然保护地体系。

以下将从保护职能部
门、保护空间范围、保护资金、经营、立法5个
图1 我国自然保护地类型与数量历年变化统计(作者根据国家各行政部门官方发布数据整理绘制)
表1 我国各类国家级自然保护地基本信息及管理情况一览(数据统计截至2016年底)①
注1：立法级别包括法律()、行政法规()、管理办法或规定()、无()；注2：指定机构级别包括国务院()、国家行政部门()、地方政府或政府部()；
注3：专门管理机构设置情况包括必须设立()、根据情况考虑是否设置()、无专门管理机构()；注4：海洋特别保护区占国土比例按照海域国土面积计算，其余保护地按照占陆地国土面积计算；注5：表中“—”表示暂无官方公布数据。

方面深入分析我国自然保护地制度目前存在的主要问题及成因。

2.1 “分散”：国家保护职能部门分散，保护力量薄弱
目前，我国没有统一管理保护地的国家行政部门。

如表2所示，环保部、林业局、住建部、国土资源局、海洋局、水利部、农业部、中科院，甚至地震局等部门均针对各自管辖范围内的自然资源类型设立了保护地或具有保护性质的用地，呈现出“九龙治水”的分散局面。

形成这种局面有如下两方面的原因。

一方面是由于一直以来管理制度总是在被动地应对出现的各类自然资源的保护需求，缺乏顶层设计。

以自然保护区管理为例，最早在20世纪50年代，林业资源的过度开发使森林保护受到关注。

在林业系统和许多科学家的推动下，
建立了以森林资源保护为主的自然保护区[6]。

随着保护对象扩展到海洋、湿地、地质资源等，
除林业之外其他各个国家行政部门也相继成立了国家级自然保护区。

可见，仅是自然保护区，涉及的国家管理机构已经十分复杂。

再以风景名胜区为例，20世纪80年代，地方建设部门向中央政府反映我国的风景资源处于管理上的空白，山上建设疗养院的现象严重，致使风景遭受破坏。

而当时国家林业部门由于资金缺
① 表格中面积统计数据来源：由于2016年批复的“辽宁楼子山等18处新建国家级自然保护区”尚无面积数据，国家级自然保护区的面积统计来自环保部官网发布的《全国自然保护区名录(截至2015年底)》(从中去除了海洋类自然保护区)。

国家级风景名胜区面积统计来自《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012年)》。

国家湿地公园面积基于2010—2015年《中国国土绿化状况公报》综合得到。

国家级森林公园统计数据来自《国家级森林公园名录(截至2015年底)》。

国家海洋特别保护区统计数据来自《国家海洋局关于批准建立盘锦鸳鸯沟国家级海洋公园等11个国家级海洋特别保护区(海洋公园)的通知》。

110
乏，早期自然保护区工作的推进速度已经比较缓慢，无暇顾及风景资源的保护。

此外，尽管风景区多有宗教资源，但宗教部门只管宗教建筑。

于是，当时的城建总局开始负责风景资源保护[7]。

综上，从自然保护区和风景名胜区管理体制的早期形成过程中可见，在应对新类型的资源保护需求时，管理制度设计总是处于被
动的境地。

另一方面，在部门利益等多方面因素驱使下，国家各部门机构纷纷设立了新的“国”字头保护地。

早期在城建局设立风景名胜区的同期，林业局也设立了国家级森林公园，出现了“张家界国家级森林公园”与“武陵源风景名胜区”同地2个保护地名称的局面。

而后，随着
表2 国家保护职能管理机构级别一览注1：□中央政府的组成部门；◇中央政府的直属机构；○部委管理的国家局；△中央政府直属事业单位；
注2：“局或部”下直接设“司或局”，其下再设“处”作为实际保护职能部门 ( ●—●—●)；“局／部”下设直属事业单位作为实际保护职能部门(●- - -●)；注3：主要职能来自部门的官网描述。

旅游业快速发展，水利部、国土资源部门等各部门纷纷建立各自审批制定的保护地类型。

“分散”带来的首要问题是保护职能的边缘化及保护力量的削弱。

如表2所示，尽管各个部门都有一定的保护职能，但各个部门的管理目标是混合的，且多数部门是在主要负责资源
利用的同时，肩负一定的保护职能，并非以自
图2 重要自然保护地类型与资源类型的对应关系(作者根据各自然保护地相关法定文件中的规定整理绘制)图3 “一地多名”导致保护地多重边界交错缠绕(作者根据实地调研绘制)
2
3
111
然保护为主要职能。

因而自然保护地管理机构往往仅是各部门下的某个小部门；甚至受人员编制限制，以直属单位的形式存在(如国家湿地公园、国家水利风景区)，政府行政职能无法得到保障。

综上，缺乏良好的顶层设计，极大地限制了自然保护事业的进一步发展。

2.2 “交叠”：各类保护地保护资源类型和空间范围交错，管理内耗严重
在保护资源类型方面，各类保护地与资源类型之间对应关系复杂(图2)。

例如，国家地质遗迹自然保护区和国家地质公园均是对地质的保护，而各自在保护价值高低、保护需求上的差异不明晰。

对于既是国家地质遗迹自然保护区，也是国家地质公园的丹霞山等地，这种复杂的对应关系不仅导致管理人员、资金的耗费，还影响公众的清晰认知。

各类保护地在空间上亦不互相排斥，许多自然保护地单元都存在“一地多名”的现象，并且“多种保护地”在空间边界上相互缠绕[4]。

图3以泰山、武夷山、九寨沟、黄山为例，分析了一地多名现象及不同保护地类型之间的复杂边界关系。

如九寨沟既是国家级自然保护区，也是国家级风景名胜区和国家级地质公园。

且三者范围并不一致，九寨沟风景名胜区在自然保护区范围基础上，纳入了北侧的漳扎镇；地质公园在风景名胜区范围基础上，纳入了东侧的部分山体。

多重命名意味着保护地有多个“婆家”(上级管理机构)，基层管理人员疲于应付上级管理部门的要求，不能专注于保护管理。

空间范围的交错不仅带来了复杂的界权问题，还给我国保护地总面积统计造成极大困难，不利于整体把握我国保护地建设情况。

2.3 “乏资”：中央资金补助普遍不足，且配置未以保护为杠杆
依据中央资金资助形式不同，各类保护地资金存在3种情况(表3)。

第一类，有专门针对该类保护地的中央专项资金，包括国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级地质公园和国家级森林公园等。

这一类存在的问题是，各类保护地之间资助额度差距较大，且缺乏清晰解释。

如国家风景名胜区每年仅有1 000万~2 000万元的资金补助，而国家自然保护区补助可达2亿元[8]。

第二类，虽然
没有针对该类保护地的资金补助，但有针对某一保护资源类型的补助。

各保护地可根据自身情况申请。

这一类存在的问题是，由于保护地主管部门所限，对于一些确实存在该类资源并且有资金需求的保护地，可能因为主管部门限制无法申请到应有的资金补助。

第三类，无中央专项资金补助，主要存在于一些完全由国家行政部门指定并负责管理的保护地类型。

总体而言，中央政府层面投入资金不足。

以资金相对最多的自然保护区为例，全国经费基本够用的自然保护区只占总数的11.5％[9]。

1999年46个国家级自然保护区平均得到的经费是113美元/km 2。

而同期发达国家这一数字是2 058美元/km 2，发展中国家也已达到157美元/km 2[10]。

近年，由于国家级自然保护区数量快速增长，以最新数据中央每年投入2亿元估算，保护区平均得到的经费已经降低至211.7元(约30.4美元)/km 2(图4)。

国家级风景名胜区
的中央专项资金数额也仍然维持在建立风景区制度之初的水平。

2.4 “逐利”：属地管理、企业经营缺乏规制，“公益”变“营利”
我国自然保护地以属地管理为主，另外存在极少数的垂直管理特例。

属地管理包括地方政府直接管理和地方行政部门管理2种模式。

地方政府直接管理是指保护地的实际管理部门为地方政府的派出机构。

地方政府管理的好处是可调动的资源相对较多，但由于政府追求的首要目标并非在于保护，容易产生重发展轻保护的问题。

尤其自1985年开始，中国建立GDP 核算制度，追求国内生产总值[11]，地方政府管理下的保护地越发成为“GDP发动机”和旅游企业的“摇钱树”。

地方行政部门管理是指保护地由地方政府的某一行政部门负责，如多数自然保护区由地方政府的林业部门管理。

与地
方政府直接管理相比，因为单一行政部门的管
图4 国家级自然保护区单位面积资金投入(美元)(根据参考文献[10]整理绘制)
表3 保护地的中央专项资金注：“√ ”表示有该资金；“— ”表示无该资金。

112
事实上，任何一种管理制度都存在各自的问题，都需要其他政策上的保障。

属地管理制度下，代表全民利益的中央政府在“财权”和“事权”上的事实性缺位[8]，是保护地从“公益”变“营利”的重要原因。

2.5 “缺法”：资源法覆盖不全，保护地法数量少、级别低
我国目前与保护地有关的法律可分为2类。

理目标相对于综合政府而言更为简单，因此相较而言较为侧重保护。

但往往存在对管理资源的调动能力有限等问题。

垂直管理在我国属于特例。

在国家海洋特别保护区中，针对跨内陆海域的和跨省的直接由国家海洋局派出机构，另外有少数自然保护区属于垂直管理。

垂直管理尽管在与地方部门协调方面存在诸多困难，但往往在保护方面也最为重视。

第一类为资源法，是对水、地质、森林、草原等资源水平划分以进行保护或开发的法，通常属于一般法。

第二类为保护地法，是垂直针对地块的综合保护，通常属于特别法。

本研究尽可能全面地梳理了我国与保护地有关的法律，罗列了其中与保护地有关的权属和制度，与自然保护直接相关的重要内容以及各种规划规定(表4)。

目前法律方面存在的问题首先体现在尽
表4
我国与自然保护地有关的法律重要内容一览
注：一般法是指全国人大常委会通过的法，特别法是指国务院常务会议通过的法。

113
作者简介：
彭 琳/1987年生/女/重庆人/博士/重庆大学建筑城规学院风景园林系讲师/重庆大学山地城镇建设与新技术教育部重点实验室/研究方向为世界遗产、风
景名胜区规划与保护管理(重庆 400045)
赵智聪/1982年生/女/吉林长春人/博士/清华大学建筑学院景观系助理教授/研究方向为国家公园与自然保护地、世界遗产、风景名胜区规划与保护管理(北京 100084)
杨 锐/1965年生/男/陕西西安人/博士/清华大学建筑学院景观系系主任，教授/研究方向为世界遗产、风景名胜区规划与保护管理/本刊副主编(北京 100084)
参考文献：
[1] 徐嵩龄.中国文化与自然遗产的管理体制改革[J].管理世界，2003(6)：63-73.
[2] 杨锐.论中国国家公园体制建设中的九对关系[J].中国园林，2014(8)：5-8.
[3] 束晨阳.论中国的国家公园与保护地体系建设问题[J].中国园林，2016(7)：19-24.
[4] 赵智聪，彭琳，杨锐.国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构[J].中国园林，2016(7)：11-18.
[5] Dudley N. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories[R]. Gland, Switzerland: IUCN, 2008: 8, 16.
[6] 李文华，赵献英.中国的自然保护区[M].北京：商务印书馆，1996：21-23.
[7] 赵智聪.初论我国风景名胜区制度初创期的特点与历史局限[C]//中国风景园林学会2009年会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2009：487-491.
[8] 舒杨.中国文化遗产事业发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2013：112-125.
[9] 黎洁.我国自然保护区生态旅游资源价值实现方式研究[J].生态与农村环境学报，2002，V18(3)：61-64[10] 韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报，2000，15(3)：201-207.
[11] 朱启贵.中国国民经济核算体系改革发展三十年回顾与展望[J].商业经济与管理，2009(1)：5-13.[12] 杨锐.在自然保护地体系下建立国家公园体制的建议[J].瞭望，2014，29：28-29.
(编辑/王媛媛)
管资源法数量较多，但覆盖不全，缺少对风景资源的关注。

更大的问题在于，保护地法仅有2部，且均为条例，级别较低。

在已有保护地法的内容中，针对保护地事务、管理授权方面的管理法内容也十分缺乏。

因此，我国保护地管理主要依靠资源法开展，而各种资源法未充分考虑资源同时出现在一个地块上时需要的各种协调，不利于保护地的综合保护。

3 问题综合分析及应对
我国自然保护地制度存在的上述五方面问题并非割裂存在的。

基于前文分析，研究认为，其中最为关键的问题是保护职能部门的分散。

由于保护职能部分的分散，导致了一系列的问题，包括保护力量的薄弱，各个部门的不同保护地在保护资源类型和空间关系上的混乱，保护资金的配置效率不高，公益性不强，以及立法推进困难等。

因此，突围种种困境，实现以建设国家公园为抓手，理顺我国自然保护地体系的关键点在于集中中央层面分散的保护职能部门，成立统一的保护地管理机构。

否则，即使推出了更为合理的自然保护地分类体系、责权利更为明确的立法，仍然极有可能因为无法有效落实，使得国家公园体制建设仅是将现有的“一地N名”变成“一地N+1名”。

综上，建立我国国家公园体制实践中，处理其与我国现有的各类自然保护地制度之间关系的可能合理路径是，在成立统一的保护地管理机构的基础上，进一步理顺现有多种自然保护地制度在保护资源类型和空间上的关系，明确各自在保护目标、保护严格程度和游憩利用管理政策等方面的差异[4]
，同时将现有的各种中央资金统合起来，以保护为杠杆，重新设置中央资金制度[12]，保证保护地公益性的发挥，并给予立法上的保障。

4 结论与讨论
目前我国风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、湿地公园等10余类自然保护地管理制度并存，各具特点和问题。

本文系统总结了我国自然保护地制度存在的五大问题：“保护职能部门分散”“保护空间和类型交叠”“保护资金缺乏”“过于逐利经营”与
“立法不健全”。

对此，进一步提出以建立统一的保护地管理机构为关键点的国家公园体制建设思路，以理顺我国自然保护地制度。

国家公园体制建设是一项艰巨的任务，随着国家公园建设事业的开展，如何在实践中推动上述内容，还需要更多的有志者共同探讨和参与。