三门峡水利枢纽政策历程中的理性、利益与政治(动力机制)

政策过程回放：三门峡水电站政策历程
政策问题的缘起
自主探索的三起三落
1949年6月16日，华北、中原和华东3大解放区成立了黄河治理统一机构——黄河水利委员会。

8月31日，黄委会主任王化云、副主任赵明甫联名给华北人民政府主席董必武报送《治理黄河初步意见》，提出解除黄河下游水患方法，应“选择适当地点建造水库”，“陕县到孟津间是最适当的地区，这里可能筑坝的地点有3处，是三门峡、八里胡同和小浪底”。

1950年3月26日～6月30日，黄委会组织查勘队查勘了龙门至孟津的黄河干流段，特别是三门峡、八里胡同和小浪底三处坝址的考察，肯定了三门峡坝址。

对建库方案，初步确定蓄水位为350米高程，以防洪、发电结合灌溉为开发目的。

1951年有不少人认为黄河干流修建大水库，从当时国家经济状况和技术条件来看都有较大困难，提出从支流解决问题，主张在支流上建土坝。

三门峡建库方案历经了第一个起落。

期间黄委会提出了“蓄水拦沙”的治黄方略，除开展大规模水土保持工作外，关键是要修建一座大水库。

同时燃料工业部水力发电建设总局也积极主张在干流上建大型水电站，于是再次提出修建三门峡水利枢纽。

1952年5月，黄委会主任王化云、水力发电建设总局副局长张铁铮和苏联专家格里柯洛维奇等查勘了三门峡坝址，认为三门峡地质条件很好，能够建高坝。

黄委会主张把三门峡水库的蓄水位由1950年确定的350米高程，提高到360米高程。

计算得知，三门峡水库因淹地淹人太多，不少人反对。

从1952年下半年起，转而研究淹人淹地较少的邙山建库方案。

1952年10月毛泽东主席视察黄河时，王化云向毛泽东主席汇报了邙山建库方案。

至此，三门峡建库方案历经了二起二落。

邙山修建两种方案的投资都在10亿元以上，淹人超过15万人，由于花钱多，又没有综合利用效益，不合算。

于是1952年冬又第三次提出修建三门峡水库。

1953年2月王化云向毛泽东主席汇报了三门峡建库方案及整个黄河的治理方策，毛泽东主席听后很高兴，认为可以研究。

其后，水利部对修建水库解决黄河防洪问题给黄委会作了明确指示：第一，要迅速解决黄河防洪问题；第二，根据国家经济状况，花钱不能超过5亿元，淹没不能超过5万人，由于这一限制，三门峡的建库方案第三次搁置起来。

根据水利部的指示，黄委会重新研究将邙山大库方案，改为邙山与芝川两座水库并降低坝高，缩小库容的方案，此方案的两座水库总计库容82亿立方米，总投资4．58亿元，需移民8．7万人。

1953年5月31日黄委会主任王化云据此上报国务院邓子恢副总理，遂经同意并转报毛泽东主席。

由于当时国务院已决定将治理和开发黄河列入苏联援建项目，而未定案。

苏联规划项目
根据周恩来总理的指示，国家计划委员会于1953年6月17日召集水利部、燃料工业部、地质部、农业部、林业部、铁道部和中国科学院等单位的领导人开会，商讨苏联专家来华帮助制定黄河规划前的各项准备工作。

会议决定成立以燃料工业部和水利部为主的黄河研究组，国务院有关部委指定专人参加，在国家计划委员会的领导下负责调查、收集、整理与分析黄河规划所需的各项资料。

1954年4月李富春副总理主持召开会议，决定在黄河研究组的基础上，成立黄河规划委员会（下称“黄规会”）。

委员会设立办公室，以配合苏联专家综合组工作，主要由水利部和燃料工业部的技术干部组成，进行《技经报告》编制。

苏联专家综合组主要由苏联电站部派出，以苏联电站部水电设计院列宁格勒设计分院（以下简称“列院”）的专家为主。

1954年10月，黄规会全面完成了《黄河综合利用规划技术经济报告》的编制工作。

《技经
报告》选定了黄河三门峡水利枢纽为实施黄河规划的第一期重点工程，《技经报告脚指出：“在选择第一期工程时，必须能够解决防洪、拦沙、灌溉、发电以及航运等综合利用任务。

在黄河中游，只有三门峡是唯一能够达到这样要求的水利枢纽。

”认为邙山建库方案“从技术上、经济上看都是不合适的，本技经报告否定了以邙山方案作为第一期工程”。

《技经报告》确定三门峡水库的正常高水位为350米高程，总库容360亿立方米。

进入决策阶段(1955年)
1954年11月29日，国家计划委员会邀集国务院第七办公室、国家建设委员会、水利部、燃料工业部、地质部、农业部、林业部、铁道部、交通部、黄规会等有关部门的领导人和苏联专家，集中听取苏联专家综合组组长柯洛略夫关于《黄河综合利用规划技术经济报告基本情况》的报告，报告会由薄一波主任主持。

1955年2月15日黄规会将《技经报告》和苏联专家组对该报告的结论等文件，上报国务院及国家计划委员会、国家建设委员会，提请审查。

1955年4月5日，中共国家计划委员会党组和国家建设委员会党组审查《技经报告》后，联名向中共中央和毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、彭真、邓小平、彭德怀、邓子恢等41位中央领导人呈报关于对黄河综合利用规划的审查意见。

1955年5月7日，中共中央政治局在中南海西楼会议室开会，由刘少奇主持，出席会议的有朱德、陈云、董必武、邓小平、杨尚昆、彭真、薄一波、谭震林等46人。

会议听取了李葆华关于《黄河综合利用规划技术经济报告》的汇报，政治局基本通过这一方案，并决定将黄河综合利用规划问题提交第一届全国人民代表大会第二次会议讨论。

1955年7月中旬国务院召开第15次全体会议，出席的有周恩来、陈云、邓子恢、陈毅、乌兰夫、李富春、李先念、廖鲁言、习仲勋、傅作义等32人，列席的有王首道、孙起孟、钱正英、王化云、李锐等59人。

李葆华、刘澜波对《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》作了说明。

会议通过了这个报告，并决定由邓子恢副总理代表国务院在第一届全国人大第二次会议上作报告，提请大会审议批准。

1955年7月18日，邓子恢副总理代表国务院在第一届全国人民代表大会第二次会议上作了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。

在报告中对黄河综合利用规划及其第一期工程的各项内容作了详细介绍，报告最后指出：“国务院根据中共中央和毛泽东主席的提议，请求全国人民代表大会采纳黄河规划的原则和基本内容，并通过决议。

要求政府各有关部门和全国人民，特别是黄河流域的人民，一致努力，保证它的第一期工程按计划实现。

”
他的话音刚落，中南海怀仁堂顿时发出雷鸣般的掌声，一千多位人民代表为黄河的美好远景而欢欣鼓舞，许多代表称邓副总理的报告是一个“激动人心”的报告，有的代表因过分激动而彻夜未眠。

著名水利专家张含英代表在会议上说：“我从初次到黄河上做调查研究工作，到现在整整30年了，我在黄河上走过不少地方，也写过不少关于黄河的文章，我梦寐以求的是根治黄河的开端，但是在黑暗的反动统治时代，这只是幻想。

”
会议全体一致地通过了这个提案，柯洛略夫被任命为三门峡水利枢纽设计总工程师。

争论又起(1957年～1958年)
1957年初，三门峡水利枢纽初步设计审查会召开，有专家对前一年苏联列院设计的《三门峡水利枢纽工程初步设计要点报告》提出了激烈的不同意见。

争议主要围绕两个方面。

其一是《初步设计》将水库高程在《技经报告》阶段的350米基础上又提高到了360米，库区淹没农田由200万亩增加到325万亩，移民由58.4万人增加到87万人。

淹没地区大部分是关中沃野，陕西省反应强烈。

其二是清华大学教授黄万里和水力发电建设总局青年技术员温善章于1956年6月，1956年12月和1957年3月先后向黄规会、水利部和国务院提出了低水位、少淹没、多排沙的意见。

黄万里并建议切勿将底孔堵死，以备将来泄水排沙，其减缓淤
积的作用。

陕西省代表指出用迁移70～80万人口的代价换来一个寿命只有50～70年的拦沙库，群众很难通过。

施工完成（1957年～1962年）
争议还在继续的时候，1957年4月13日，三门峡工程已经正式开工。

4月14的《人民日报》发表了《大家来支援三门峡啊！》社论。

其间周恩来等党和国家领导人多次到工地视察。

1960年9月三门峡首次蓄水，到1961年4月大坝主体基本竣工，1962年2月第一台15万千瓦机组和110千伏开关站安装完成并投入试运行。

淤积和第一次改建（1962～1968年）
从1960年三门峡水库首次使用，到1962年3月，一年半以来，水库中已经淤积泥沙15.3亿吨，远远超出预计。

潼关高程抬高了4.4米，并在渭河河口形成拦门沙，渭河下游两岸农田受淹没和浸没，土地盐碱化。

为此，1962年2月，水电部将原来的“蓄水拦沙”运用方式改为“滞洪排沙”，但由于泄水孔位置较高，泥沙仍有60%淤积在库内，但潼关高程并未降低。

而下泄的泥沙由于水量少，淤积到下游河床，周恩来指出：这样下去，“淹了关中，也救不了下游”。

为此，8月20日～9月1日，水电部召开座谈会，进行改建论证。

1964年12月5日～18日，周恩来亲自主持召开治黄会议。

最后终于达成一致，确定在左岸增建两条泄流排沙隧洞，改建5～8号四条原发电引水钢管为泄流排沙管道，以加大泄流排沙能力，解决泥沙淤积的燃眉之急。

在这次会议上，领导人说：“当时决定三门峡工程就急了点。

头脑热的时候，总容易看到一面，忽略或不太重视另一面。

”
洪水与第二次改建（1969～1979年）
第一次改建后，枢纽的泄流规模增大了一倍，缓解了水库的严重淤积，但仍有20%来沙淤在库内。

潼关以上库区和渭河仍在淤积。

尤其是1967年，黄河倒灌，渭河口8.8米长的河槽全被淤塞，1968年渭河在华县一带决口，造成大面积淹没，关中平原仍然受到严重威胁。

根据周恩来的指示，1969年6月，由河南省革委会主持，在三门峡召开了晋、陕、豫、鲁四省会议。

同年12月17日，水电部军事管制委员会下发了《转告国务院批准三门峡工程改建方案的意见》。

当月，三门峡枢纽第二次改建工程开工。

经过方案细节的争论，1970年至1972年，相继打开溢流坝1～8号原施工导流底孔；将电站1～5号发电机组的进水口底槛高程由300米下卧至287米，改为低水头发电。

1973年至1979年5台机组相继并网发电。

1973年，经过领导照顾，黄万里被准许在监视下到当时的“三线”，潼关以下地区考察黄河、渭河的地貌和河势，记者在黄万里后来写给领导的一封信中看到他当时在知道华县在三门峡建成后受到的灾害后写下的一首诗：
听罢毕家遭害苦，不禁簌簌泪交颐。

暴洪施虐知拦阻，恶碱侵农待溉漓。

凡此事先皆可见，一般律定莫相违。

平生积学曾何用，愧对苍生老益悲。

扩大发电规模，问题再起（1986年后）
1977年，河南省电力工业局成立了三门峡水力发电厂。

1983年经水电部批准正式建立了三门峡水利枢纽管理局，开始提出改革与经营的口号：“工程管理为基础，电力生产为支柱，综合经营大发展，企业才能迈大步。

”
与此同时，管理局开始继续实施泄流工程二期改建，相继打开溢流坝9～10号原建的施工导流底孔，增设一门一机，门槽改建，6号、7号泄流排沙钢管扩装为发电机组。

2000年前进一步打开11号、12号底孔，至此，12个导流底孔全部打开。

改建工程至今尚未完全结束。

而从1986年开始，潼关高程开始再次抬高。

水利界普遍认为，三门峡大坝改建产生了很好效果，特别是1973年第二次改建，在连续敞泄四年后，运行方式变为“蓄清排浑”，利用汛期洪水冲刷潼关淤泥，使潼关高程一度由328.4
米降至326.6米，并在相当长一段时间内趋于稳定。

但在1986年之后，潼关高程又迅速抬高，目前已经超过了1973年改建之前的水平。

泥沙学专家曹如轩认为，之所以出现这种情况，是因为三门峡水库的运用不当。

“光顾了发电，不顾上游安全。

”
发电与蓄水是相辅相成的，只有蓄水时间长、水位高，才能发出足够多的电。

但这样一来，势必会加剧上游泥沙的淤积。

曹如轩说，三门峡本来有5台每台50000KW的机组，后来又加了两台，一台归水利部，一台归黄河水利委员会(以下简称黄委会)，而具体负责三门峡大坝管理的三门峡水利枢纽管理局(以下简称枢纽局)则把一台50000KW的改成60000KW。

“多的10000KW就归他们自己了。

”
存废之争（2003～2004年）
2003年8月24日至10月5日，渭河流域发生了50年来最严重的洪灾。

1080万亩农作物受灾，225万亩农作物绝收。

洪水造成了多处决口，数十人死亡，515万人口受灾，直接经济损失达23亿元。

但这次渭河洪峰仅相当于三五年一遇的洪水流量，陕西省方面将这次水灾的原因归结为三门峡高水位运用导致潼关高程居高不下，渭河倒灌以至于“小水酿大灾”。

10月份，水利部组织在郑州召开了“潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题调研会”。

会上，水利部副部长索丽生说：“三门峡水库建成后取得了很大效益，但这是以牺牲库区和渭河流域的利益为代价的。

渭河变成悬河，主要责任就是三门峡水库。

”
2004年2月4日，陕西省15名人大代表提案建议三门峡水库停止蓄水。

3月5日，在陕西的全国政协委员联名向全国政协十届二次会议提案，建议三门峡水库立即停止蓄水发电，以彻底解决渭河水患。

对此，河南的32名全国人大代表也联合提交了一份议案，要求“合理利用三门峡水库”。

议案说，三门峡水利枢纽是治黄工程体系最重要的组成部分，担负着黄河下游防洪、防凌的重任，保护着冀、豫、鲁、皖、苏5省25万平方公里范围内1.7亿人口的生命财产安全。

随后，2004年9月17日，三门峡市也打破常规向水利部直接发去了长达5000多字的紧急请示，请示的中心内容是：“三门峡市离不开三门峡水库！三门峡人民离不开三门峡水库！”
历史的回响
1992年1月8日的《政协全国委员会简报》第10期(经济10期)记载：“张光斗委员说，三峡工程是个大工程，各方面有不同意见是好事，深入讨论后可以把问题搞清楚，便于领导决策。

如三门峡工程那时大多数人赞成搞高坝大库，少数人不赞成。

后来证明少数人对，而多数人错了。

”在大坝建成42年之后，科学家再一次承认，当时三门峡高坝大库的建设的确是一个错误。

2003年10月11日，水利部召集相关省市及专家学者，在郑州召开“潼关高程控制及三门峡水库运作方式专题调研会”。

水利部副部长索丽生指出，有必要对三门峡水库的运行方式进行调整，三门峡水库的防洪、防凌、供水等功能可由小浪底水库承担。

10月17日至18日，水利部会同中国工程院在北京再次开会讨论如何降低潼关高程，索丽生提出的“改变三门峡的运用方式”的方案在会上依然被认为是解决问题最重要的方法。

10月31日，中国科学院、中国工程院院士张光斗和前水利部部长、中国工程院院士钱正英，在接受中央电视台采访时也共同呼吁：三门峡水库应该尽快停止蓄水和发电。