量与质_城市经营理念的核心_刘博敏

刘博敏 (东南大学建筑系)

量与质,

城市经营理念的核心

城市经营这一理念引入到城市规划中来,是中国城市进入新世纪后的一个鲜明特征。迫于经济增长需求的压力,地方政府常将城市当作一个 企业 来经营,采取各种可行的手段与方式,争取在较短时期内,实现城市发展目标。不管专业规划人员承认与否,城市规划作为落实城市发展目标的手段,跟着不断变化的政府目标而变,这是城市经营引入到城市规划中的最明显特征。城市经营在理念上仍是一种自上而下的模式,如同依赖少数精英来管理企业的运作,这与现行我国城市行政管理模式相一致。因此,在需保持城市经济持续稳定增长的政府工作目标下,采取 经营 模式来运作城市资源,应是一个有效方式。总体上讲,城市规划以城市土地利用为手段,以寻求城市这个复杂系统的长期和谐平稳发展为目标,而城市经济上要在近期内取得较大发展的话,寻求城市发展的增长点是一种普遍性的选择,无论是新建城市高新技术产业园,还是北京奥林匹克中心新选址,都意味着打破城市原有规划的平衡。城市经营更侧重这种以发展为目标的突破,它的目标是利用城市有限的资源来提高城市的发展能力,其核心是城市发展的 量 与 质 。

1 城市发展的量与质

城市发展,在经济学上的意义是城市财富的增加,即城市的投入产出的效益是增长的,其中产出以投入为基础,且大于投入。现代城市发展取决于城市能够吸引社会资本投入的多少,假

设在一特定区域内的社会投入在

城市发展中的资本是一定的话,

城市能从中分得多少份额就是城

市竞争力的体现。城市发展处在

与周边城市的竞争势态中,城市

的吸引力由市场决定,城市投入

产出在城市之间是可比的,用数

字表达出来,就成为城市经营中

所要求的 量 。

城市是以土地、基础设施与

其拥有的资源为发展的投入,以

城市经济的增长、就业岗位的增

加、城市竞争力等的增长 量

为发展目标。与城市本体或其他

城市相比,城市发展的成果

量 所反映出来的差异性是城

市发展的 质 ,城市发展 质

的集中体现是:市民生活水平与

社会福利的提高。

作为城市经营者的政府,所

能运作的投入 量 主要是土

地、城市基础设施、城市交通、

对外联系的便捷性与城市吸引投

资政策上的优惠,希望得到的产

出是吸引投资量的增加、城市产

业规模的扩大、城市GDP增长、

税收与财政的增加、市民收入的

提高、城市就业岗位的增加等。

量的增加必然会导致城市发展质

的变化、产业发展结构变化及其

发展前景、城市生活水平的提

高、城市生态环境的改善、城市

在区域中的地位提升。

2 城市发展的量与质的转化

处在不同发展水准城市的经

营目标是不同的,相应发展所追

求的量与质的目标也不同。从城

市成长过程上看,总是遵循由量

到质的发展模式,因此城市经营

可分为三个阶段。

首先,处在发展初级阶段的

城市,追求 量 的增长,以城

市廉价的土地来吸引投资,力求

近快增强城市经济的发展能力,

这是 出售资源型 的经营方

式,以低成本来吸引项目进入城

市,近期可能在规模与投资上形

成较大的增长,但项目效益有

限,项目发展的生命力不强。这

一阶段过度追求这种低水平

量 的增长,极易造成城市土

地资源的浪费。

城市经营的第二阶段是在城

市发展初级积累的基础上,形成

城市发展的优势。城市引入的投

资应有质的区分,如夕阳产业与

朝阳产业的不同。城市中有发展

前景的功能应形成集聚,在区域

或更大范围内形成发展优势,这

是一种质的变化,城市经营理念

从给你 低成本 转变为 带来

高效益与回报 。

城市经营的第三阶段,追求

城市整体实力的增强。城市发展

从重视硬件转变到硬软并重,城

市环境与特色建设重要性变得突

出起来,城市在物质环境建设的

同时,注重城市精神与文化的并

进,城市在许多方面形成质的变

化,如传统产业转变为高新技术

产业,一般城市成为最适宜人居

住的城市以及国际花园城等。城

市品牌是城市经营的目标,城市

特色是城市品牌的灵魂。

3 城市发展中的适宜增长途径

城市的发展变化都会以

量 与 质 形式表达出来。

城市在经营上所寻求适宜城市发

展的方式,就是意味着寻找这种

量 与 质 的关系。城市发

展中常见的经营方式就是城市发

展 量 与 质 关系的转换。

(1)从城市形象工程到民心

工程:城市的管理者 政府在

市民心目中的威信是十分重要

的。城市经济指标的增加,并不

一定让市民能感受得到,而能让

市民真正受益的工程,被称之为

民心工程。中国许多城市实践表

明,城市环境形象的改善与美化

常常是地方政府受到市民拥戴的

笔谈会P EN DISCU SSION

2002年第26卷第8期26

最佳缘由。这是一种追求城市 质 变化的方式,改变市民与投资商对政府的看法,增强政府的可信度,有利于调动城市各方面的积极因素来发展城市。

(2)注重城市功能发展的聚集效益,打破城市规划中的均质现象:利用城市特定功能 量 的聚集,促成城市特定地区 质 的变化,构筑城市发展的新增长点。南京仙林地区大学项目的聚集,将原定城市发展新区性质改变成为大学城,导致该地区开发投资热的形成。

(3)注重城市发展的多元化,满足市场与可持续发展要求:城市中任何一种项目没有新意的重复建设会导致该类型项目投资效益的降低,多元化发展是城市发展实际需求的反映。因

为,任何一种产业都是有生命周

期的,当城市主导产业成为夕阳

产业时,城市中必须有新的产业

来代替,这是以多元化 量 的

基础来保持城市经济发展势头

质 的不变。

(4)利用项目与大型活动带

动城市经济发展:城市中重要项

目安置会直接影响其周边地区的

发展,如市政府的搬迁、大型活

动设施的建设,均会影响城市开

发投资趋向(一种发展 量 的

转化)。利用项目区位所形成的

城市土地发展潜力优势来推动城

市特定区域发展是十分有效的,

如南京奥林匹克中心的建设,改

变了南京河西中心的位置,推动

南京河西地区的发展。

4 城市经营与城市规划的矛盾

性

从方式上看,城市经营与城

市规划是矛盾的,主要表现在:

(1)城市经营周期与地方政府任

期一致,政府将任期内建设目标

作为城市经营目标的话,常常与

以城市发展长远利益为基础的城

市规划相矛盾;(2)城市经营者

常常把注意力放在城市发展产出

上,忽视城市投入的代价,最为

突出的是城市土地资源的浪费;

(3)城市经营方式常常会迁就投

资方的条件,其直接性结果是导

致城市规划的不断修改;(4)城

市经营为了取得更佳的回报,有

时以冒险为代价,这是城市规划

所不允许的。

收稿日期 2002-07-01

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(3)不切实际、盲目跟风。从计划经济时代管企业到市场经济时代的抓招商,应该是政府职能转变的一大进步,但为追求招商引资而不按市场规律办事,将招商目标量化落实到地方政府并作为干部政绩考核的依据就有过分之嫌。有些投资环境不太优越的地区为完成招商 数字 ,对外商一再降低 门槛 ,以极其低廉的土地吸引投资者。当然,对于投资规模大、发展前景好的项目,牺牲一些土地出让成本也是值得的,但只求引进项目、完成招商指标而不顾开发成本甚至还要提供贴息贷款,绝对不是一个 城市经营者 经营城市资产的理智做法。

3 问题的实质

(1)观念问题。城市经营者的上级在下达 数字 目标时有没有充分考虑当地的实际情况?衡量城市经营者政绩的标准只论建了什么和数字多少吗?城市经营者在进行城市土地经营、确定建设项目和招商决策时,考虑更多的是完成 数字 任务、留下可见业绩,还是充分从城市整体和长远利益考虑、追求收益的最大化和从实际出发合理进行建设?

(2)运作机制问题。通过建

立土地储备制度筹措的建设资金

的使用是否具备完善的监管机

制;重大投资和建设计划的确定

是否建立公众参与机制,把城市

土地经营的所得用在了最需要的

地方;条块分割的行政管理机制

促成了部门利益优先兼顾整体利

益的客观现实,在土地出让问题

上形成规划、国土、计划部门几

张皮游离的现象;土地拍卖机制

的不完善是否发生虚假拍卖的情

况;干部目标考核机制是否注重

产值 指标(引进外资数量)

而忽视 利润 指标(总体经营

效益);招商监管机制的不完善

为投资者留下了可乘之机,如在

给予土地价格、税收等优惠后对

投资者单位面积注入资金没有明

确规定,从而圈地现象、建了厂

房不投产的投资者二次招商现象

便有发生。

(3)运作方式问题。城市土

地拍卖中设定的开发条件有没有

按照国家有关规定以控制性详细

规划为依据?有没有进行深入的

经济分析与评价?有没有从城市

土地 经营 的高度制定城市土

地经营策略并按照城市土地投放

计划有步骤地进行?问题的实质

是当短期利益与长远利益、自身

利益与公众利益发生矛盾时如何

取舍。

归根结底,城市经营者是否

真正从城市整体和长远利益出

发,将城市土地真正作为资产进

行经营。这是问题的根本所在。

4 启示

解决城市经营中的问题的根

本对策是建立完善的城市规划控

制体系,健全城市土地储备、限

量供应的调节机制,改革 数字

化 的干部目标考核制度,建立

完善公众参与机制、招商监管机

制和全市一盘棋的综合协调机

制。规范城市经营的过程、提高

城市经营的效益要从城市经营

者、决策者自身做起:首先,改

变观念。在注重对上负责的同时

更注重对下负责,这是城市经营

者正确进行城市经营运作的前

提;其次,提高经营意识,研究

经营策略。使城市经营者具备企

业家的眼光,根据市场需求合理

确定土地的投放量和投放次序,

控制现状和规划商业、文化、绿

地、广场中心周边高地价地块,

以出租或待其充分升值后再拍

卖;或者先行贷款建设中心公

园、广场等核心区块,使周边地

块升值后拍卖,反之,则总体收

益与前者相差甚远。

收稿日期 2002-05-31

城市规划CITY PLANNING REVIEW Vol 26No 8Aug 2002

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