论土地使用权出让制度与可持续发展战略_周珂

中国人民大学学报

　199年第1期

论土地使用权出让制度与可持续发展战略

周　珂

[内容摘要]　可持续发展已成为我国经济发展的基本战略,我国房地产业暴露出来的一些问题与这一基本战略的要求存在相当的差距。我国近年来房地

产业已呈现出发展的非持续性态势,产生了一些令人关注的问题。土地使用权出

让制度主要源于香港,其特殊的历史背景和经济法律环境造成这种制度在经济

可持续发展问题上先天不足。这种制度在香港有其合理性,但在我国内地产生的

后果却十分严重,必须及时解决,具体举措可以加强土地资源的物权法保护、完

善土地使用权出让制度以及广泛与国际相关规范接轨着手。

[关键词]　土地使用权　出让　可持续发展

[作者简介]　周　珂,1954年生,1997年毕业于中国人民大学法律系,获法学博士学位,现为中国人民大学法学院副教授。

1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣

言》和《21世纪议程》确认了可持续发展的四项原则:代际公平原则,即既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展;代内公平原则,即当代内所有人,不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异,对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利;可持续利用原则,即可以持续的方式利用自然资源,以保持可再生资源在最佳再生能力前提下的利用,和不可再生资源不以使其耗尽的方式的利用;环境和发展一体化原则,即将环境保护和其他方面的发展有机地结合起来。我国政府于1994年制订的《中国21世纪议程》第14章对自然资源保护与可持续利用作出规定,指出“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平,并保持可持续增长,是具有中国特色的可持续发展战略选择。”并对土地资源的管理和可持续利用作出具体规定。可持续发展战略与合理利用土地的基本国策相一致,已经成为我国土地法制建设必须遵循的原则。 一、香港土地使用权出让模式的局限性

(一)香港土地使用权出让制度产生的特殊历史背景

一般认为与房地产业相关的土地资源的配置方式有三种:第一种是以土地私有制为基础的市场经济模式,主要存在于美国、日本、法国等国家的房地产经济运行中;第二种是以土地公有制为主的国家控制市场的模式,主要存在于英国、英联邦国家和地区;第三种是建立在土地公有制基础上的非市场经济模式,以原苏联和传统体制下的中国最为典型土地使用权出让制度基本上派生于第二种模式,即国家或政府垄断了土地资源的所有权或分配权,由国家或政府向私人和社会组织批给土地使用权。在英国,这种土地公有制已基本上虚拟,王室对全国土地的所有权只是一种象征,根据英国政府部门统计的数字,全国土地67%为事实上的私人所有:在香港,

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除新界少量土地为私人所有外,绝大部分土地资源的处分权为政府所掌握,政府通过有偿出让的方式将土地的使用权分配给使用者。香港的土地使用权出让制度对澳门地区和我国内地的土地资源分配制度有深刻影响,但其他国家和地区均不实行此种制度,在当今世界各国的土地制度中,土地使用权出让制度的适用范围是很有局限性的。

香港土地使用权出让制度与可持续发展的本质要求有相当的距离,这主要根源于这种制度的产生所具有的殖民地经济资源政策背景。与一切殖民者对待其强占的资源政策一样,早期英国殖民者对香港土地资源的总目标是掠夺,更由于中国的不可征服性,英国殖民者很难指望对香港土地拥有长久的所有权,而只能寄希望于急功近利性的攫取,谈不到其如何可持续利用。

(二)香港土地使用权出让制度中的政府利益

土地使用权出让制度下的政府利益表现为政府通过土地使用权有偿出让获得大量的批地收益。长期以来,港府卖地收入曾占财政收入的相当大比重,最高的年份(1981～1982年)高达35.6%,土地收益增加的最大的受益者是香港政府,由于政府批地与政府切身利益直接相关,因此香港政府曾屡屡人为地提高土地价格以增加批地效益。香港政府卖地的巨大收益是建立在对香港一般居民特别是低收入居民土地生存利益损害的基础上。长期以来,香港普通劳动者住宅状况的恶劣程度举世皆知,只是在近十几年来香港经济高度发展之后,政府才增加了对解决社会下层居民住宅问题的投入,香港的房地产业走的是一条先富政府,再富商人,然后才考虑普通居民的原始积累道路。香港回归祖国后,特区政府决定增加批地收益中用于解决一般市民住宅问题的比例。这一举措在相当意义上是对旧体制社会不公正的一种矫正,是对旧的房地产利益结构对一般居民利益欠帐的一种补偿。

(三)可持续发展战略在香港的局限性

可持续发展战略主要针对国家的自然环境与资源而言。香港作为一个地区,并非适用这一战略的直接主体。另一方面,香港的自然资源十分缺乏,与可持续发展相关的客体主要限于自然环境和土地资源,其他资源包括人们生存和发展基本需要的水资源也主要依靠内地。因此,在香港可持续发展战略无论在主体方面还是在客体方面都有很大局限性。

香港土地资源的可持续发展亦很有限。土地资源可持续发展的首要意义在于农业,即通过合理利用土地解决好当代与后代人的吃饭问题。而香港农牧业早已消失,土地基本上全部用于环境和城市房地产,土地资源可提供的产品主要依靠从内地或其他国家和地区输入;香港政府制订的土地政策主要是从当前或近期内房地产市场的需要出发,基本上不必考虑可持续发展要求的所谓代际公平即后代人的土地资源需要问题。此外,香港土地资源的紧缺主要是城市房地产用地的紧缺,但香港有能力以高昂的代价填海造地,而这种足以对可持续发展构成“抗辩”的作法,对我国内地来说是完全不可想象的。

理论上不受或基本不受可持续发展约束的香港土地使用权出让制度必然导致对土地资源的过度利用,而此种过度利用的表现形式与我国内地或其他发展中国家那种滥占耕地、过度开垦、过度放牧不同,主要表现在过度地放任土地投机及由此造成的房地产泡沫经济上。土地投机损害了真正对土地使用迫切需求者的利益,特别是贫困者的土地生存利益,造成贫富差距加深,这实际上是对可持续发展要求的“代内公平”的违背;泡沫经济则是对土地资源价值的一种“透支”,房地产经济中的泡沫成分使土地资源价格高昂,为当代的投机者带来了巨大的利益,但泡沫经济的破灭往往发生在一代人之后,或者是影响到下一代人,这实际上是对可持续发展要求的“代际公平”的违背。

土地使用权有偿出让制度客观上使房地产投机具有更大的空间,这种制度的不完善会使房地产投机具有更严重的社会危害性。

首先,土地使用权的买卖不同于土地所有权的买卖,前者可以较小的代价取得,投机的成本和风险较后者小得多;其次,土地使用权的买卖较土地所有权买卖在法律规范的严格程度上要宽松得多,流转的效率要高得多,更适合投机的要求。更重要的是,土地使用权有偿出让是与这种权利的垄断直接联系的,土地使用权的垄断加剧了土地资源的紧缺,大房地产商利用雄厚的经济实力在地产竞投中挤掉一般的竞争者,又通过在股市控制地产股保持地产的高价位,取得地产一级市场垄断者的地位,土地使用权从政府垄断转为大房地产商垄断,少数人从中得到暴利,而房地产消费者则不得不承受高楼价的重负,这是香港长期以来楼价居高不下的重要原因,也是

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