城市准公共物品市场化运作的困境分析——以城市污水治理为例

文章编号 1002-2031(2008)05-0078-04

城市准公共物品市场化运作的困境分析

以城市污水治理为例

王春兰 罗玉林

摘 要 我国许多城市已进行了准公共物品市场化运作的改革,以城市污水治理为例,指出我国城市准公共物品市场化运作中存在的问题,从城市准公共物品市场化运作的前提条件、城市准公共物品的定价和市场化运作的环境方面探讨了 市场失灵 的原因,并得出相应的结论和对策。

关键词 准公共物品;污水治理;市场化运作 中图分类号 F294.1 文献标识码 A

作者简介 王春兰(1964 ),女,重庆大学贸易与行政学院副教授,硕士研究生导师,研究方向为城市经济与管理;罗玉林,重庆大学贸行学院硕士研究生,研究方向为城市经济。

收稿日期 2007-07-28 修回日期 2007-12-10

准公共物品是指介于公共物品和私人物品之间的商品,也称混合物品。按照经济学家萨谬尔森(Sa m ue lson)的定义,私人物品是指只有获取某种物品的人才能消费这种物品,或者说,私人物品一旦被消费或使用就不可能再被他人所用,是排他的、具有很强竞争性的物品。而公共物品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品,即只要一定数量的纯公共物品被生产出来或被提供,社会的所有成员都可以对其消费的物品,具有消费的非排他性和非竞争性。准公共物品是不能同时严格满足以上两个特点要求的公共物品,具体可细分为两种类型:拥挤性公共物品,即随着消费者人数达到一定规模后,消费者在消费时具有拥挤性(竞争性)的公共物品;价格排他性公共物品,是指在效用上可以定价,在技术上可以实现排他的公共物品。城市污水治理作为一种公共物品,在传统的模式下,是以政府直属部门来行使生产和提供职能的,具有明显的事业性质,随着排污权产权制度的确立,在效用上已可以定价,在技术上已实现排他,使其具有了

准公共物品的性质。

准公共物品的市场化运作是20世纪80年代西方发达国家行政改革的核心主题。其基本思路是在公共服务供给领域引入市场竞争机制,将原来由政府承担的部分公共职能推向市场,通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用,以达到有效改善和提升公共服务的目的。现在我国许多城市已进行了城市准公共物品如城市污水处理供给市场化的改革,这既是为了缓解地方政府财政资金不足的困难,又是为了提高城市污水处理供给的效率。但城市污水处理市场化运作也存在一些不可忽视的问题,探讨其供给存在的问题,探寻其问题产生的原因,对于城市准公共物品市场化供给的健康发展具有十分重要的指导意义。

一 我国城市准公共物品市场化运作存在的问题

1.污水处理收费偏低,难以做到污水处理企业

总第154期

城市问题2008年第5期

保本微利

投资于城市污水处理行业的投资主体,在市场竞争中生存的前提是要保本并有所盈利。目前我国城市污水处理企业的收费还不具备经营服务性收费的性质,体现不出优质优价、同质同价的市场法则。从排污费的角度看,我国现行排污费征收标准仍然偏低,与治污的真实成本或环境治理所需的资金相比差距很大。根据已建、在建水质净化厂的实际情况,吨水造价一般在1500-2000元之间,运行费在0.5-1.4元/吨之间,即建成一座日处理50万吨污水的城市水质净化厂,一次性投资费用约在7.5-10亿元,年运行需数千万元甚至达亿元。[1]根据2005年度有关统计数据,宁夏建成并运行的污水处理厂年运行费用为9057.84万元,若以2005年度各地拨付给企业用于污水处理的运行费用计算,全区污水处理资金缺口达7012.56万元[2]。由于污水处理收费标准不高,收费率低,使得收取的污水处理费不足以补偿设施的投资和运营成本,影响了民间资本投入的热情,使投资主体难以实现多元化。

2.私营部门的趋利性导致水污染防治目标的 市场失灵

污水治理的市场化运作需要政府的强有力的监管,如果政府采取 一卖了之 的态度,资本自身的趋利性和投资者的机会主义偏好就会发作,导致水污染防治目标的 市场失灵 。

近年来,浙江省逐渐将环保向民间资本开放,引入市场机制,探索 谁治污谁收费 的污染治理新模式。在这种模式下,各企业在交费后,把所有排放的污水直接接到治污企业,由以前的 各自治理 变为现在的 集中治理 。实践的结果显示,2006年浙江省环保局公布的28家环保不良信用企业,其中有13家是治污企业[3]。治污企业成为新的污染源是 市场失灵 的表现,由于监管不严,企业为了降低成本,一方面形成排污企业超标准排污,另一方面形成治污企业承包污水不经处理或处理不达标排放,使水污染防治的目标落空。

3.政府管制缺乏专门的管理实体和管理队伍,出现公共责任的缺失

城市污水处理的市场化运作需要政府本身改变管理方式,除了制定相关的政策之外,必须要有专门的机构去监督和管理。同时,为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险,必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门(或城建部门)和环保部门,但由于没有明确的职责授权,也缺乏具备两个领域专门知识和经验的人力资源,政府的职能转变难以实现。现有的污水处理厂还存在有隶属多家管理的现象,涉及水利局、公用事业局、建委和市政管理局等部门,容易造成政出多门、责任不清、管理混乱的局面。

二 我国准公共物品市场化运作的困境分析

1.污水治理的准公共物品性质使市场化运作的前提条件不充分

传统的公共产品理论认为,私人产品适合于私人提供,即居民自己购买、自己消费;纯公共产品适合于公共提供,即政府购买、居民消费。而准公共产品适合于混合提供,即政府补贴与私人出资相结合。污水处理作为一种准公共产品,与私人产品的市场化相比,具有市场化运作的先天不足。

首先,污水处理作为一种公共服务产业,兼具公益性和经济性双重属性。这一市场的公益性体现在公共服务的生产和提供要满足人们的基本生活需要,实现社会公平的基本道德标准;其经济性则体现在市场机制能保证要素资源的高效配置,实现社会发展的效率标准。若强调公共服务市场的公益性就会增加政府的管制,而强调这一市场的经济性则要求政府职能在某些公共服务领域或环节的渐退,代之以产权独立的经济主体来行使这部分职能。污水治理这种准公共物品的性质是其市场化运作的理论依据,同时也决定了其市场始终是一个受政府严格干预的市场。

其次,市场化运作的基本规则是平等竞争法则,每个市场主体均具有均等的市场进入机会,市场进入的门槛较低。而城市污水处理作为市场公共服务产业的形成需要大规模的初始投资,以形成规模经济效应来降低单位成本,或需要庞大的日常营运资金才能满足社会需要,致使很多私人企业不能或不愿进入公共服务市场。长期以来,提供公共服务一直被认为是城市政府的基本职能或维持城市经济运行的必要条件,从而采取行政措施保证公共服务部门的运转,严格限制私营企业的进入和公共服务企业的退出。在这种自然垄断和人为因素作用下,公共服务市场进入的门槛较高,具有卖方垄断性质。

再次,市场化运作的前提条件是要建立供求双方平等的市场地位,并利用讨价还价机制,实现买方