地方政府债务研究

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摘要：由于受各种因素的影响，地方政府债务正在急剧累积和迅猛增长。这严重影响了地方各级财政的运转，制约了地方经济社会持续、健康、和谐发展，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。因此，正视地方政府债务现状，分析地方政府债务成因，积极寻求有效的化解对策已成为当务之急。关键词：地方政府债务现状成因对策所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位作为债务人，按照协议、合同约定或者依照法律规定，举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。一、地方政府债务现状[1]长期以来，地方政府大多对债务问题讳莫如深，既不愿说，也说不清楚。但随着地方机构改革与各地对政府负债的清理，发现各级政府负债已经成为普遍问题，由村乡县市到省概莫能外。（一）省级财政不再稳当据四川省政府研究室的资料显示，截至2003年底，全省由省级政府承诺偿还或直接作为债务主体借入的债务总额为394.36亿元。在东部某沿江经济发达省份，截至2001年末，当地各级地方政府的逾期债务达到280亿元，逾期率高达29%。逾期未还债务以及当年到期还本付息额的合计数已高达478亿元，相当于当年地方财政支出年初预算数的70%。（二）市级财政更加摇晃安徽省的一份统计表明，1995年～1999年，安徽省阜阳市财政债务总计11.1亿元，到2002年尚有债务余额7.8亿元。（三）县级财政益发艰难据2003年政府决算统计，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行审计调查发现，截至2001年底，49个县(市)中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147％。49个县(市)累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。截至2002年9月，有42个县(市)累计欠发国家规定的工资18亿元(其中当年1至9月新欠1.32亿元)，是1998年底欠发工资额的3倍多。（四）乡级财政濒临破产2001年，农业部的统计认为我国乡级债务已达1776亿元，平均每个乡镇负债400万元。但从目前各地的一些典型调查的结果看，这个数据还是非常保守的。据安徽省人大财政经济委员会的初步统计，截至2003年底，安徽省乡级政府负债约132亿元，乡均负债753万元。在内蒙古巴彦淖尔盟，截至2003年底，全盟农区72个乡镇，债务总额45980.66万元，乡镇平均负债638.62万元，全盟乡级负债面达95％，几乎所有乡都是负债乡，而且债务利息高，债务累积时间长，债务额呈逐年上升趋势。重庆万州区的调查统计表明，2002年万州区乡镇债务高达8.86亿元，平均每个乡镇债务近900万元。从调查的几个重点乡镇来看，乡镇地方财政收入入不敷出，负债沉重，最高的乡镇负债相当于地方财政收入的13倍，最低的也在4.3倍。如被调查的熊家镇平均地方财政收入230万元，而负债达1000万元，负债相当于地方财政收入的4.3倍。（五）村级负债惨不忍睹据湖北省农经管理局统计，2001年底全省的村级债务总额达到192.5亿元，平均每村60.9万元，90％以上的村负债。襄樊市2002年年底村级债务为30.67亿元，几乎村村都有债务，村平均债务达51.1万元。记者在内蒙古西部盟市调查发现，债务在30万元到50万元的村子十分普遍。宁夏平罗、中宁等县乡村负债面达到100％，村级负债最高的青铜峡市，村均负债49万元。二、地方政府债务成因（一）财政体制方面的原因现行的转移支付制度还不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。（二）行政管理体制方面的原因行政管理体制改革的减人、减事、减支效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。政府职能界定不清，财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，最终使得地方政府因无法偿还债务而背下了沉重的包袱。（三）投融资体制方面的原因目前我国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只好通过各种办法，如向单位借款、向个人借款等，通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。（四）政府债务管理制度方面的原因长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，这样，实际上达不到规范管理的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生，债务规模不断膨胀。（五）宏观政策方面的原因[2]受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。一是“五小”企业关闭，严重挫伤了地方财源建设的“筋脉”。20世纪90年代初期，以“五小”（小水泥、小煤炭、小玻璃、小钢铁、小造纸）为特色的乡镇企业红极一时，成为地方财政收入的重要支柱。根据国家有关产业政策规定，从1999年开始对“五小企业”进行关停并转。“五小”企业关闭后，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，县乡财政运行更加难以为继。二是中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力。据统计，某市因税费减免每年减少地方税收5000万元，其中固定资产投资方向调节税免征减少848万元（剔除专项补助1556万元），公有单位职工首次购房契税减免减少500万元，屠宰税取消减少144万元，增值税、营业税起征点提高减少1600万元。三是政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。四是部分金融风险转嫁，使各级地方政府承担了本不应该承担的损失。据统计，某市为解决地方金融风险的负债达87797万元，其中清理“两会一部”（农村合作基金会、农村互助储金会、供销社员股金服务部）77597万元，清理信托投资公司借款4930万元，清理城市信用社借款5270万元。某县为确保撤销城市信用社后全县社会稳定，不得不以2.25%的年利率从省财政借入5184万元用于存款兑付，成为全省唯一没有并入农村信用社，而由县财政承担资产损失的县。某市茅塘镇为清理基金会负债264万元，分别按12%、18%、21.6%的高额利息从个人手中借款124.8万元，每年仅利息支出就近20万元。其实农村合作基金会的组建是上级统一部署的，但在清理整顿中却要地方政府接手承担其全部债权债务，其结果必然是“挽救了一个基金会，创伤了县乡两级财政”。受上述种种宏观调控因素的影响，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力受到严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。（六）思想观念方面的原因三、地方政府债务的对策研究（一）合理确定地方政府的财权和事权，加大转移支付力度造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。（二）完善行政体制改革，去除改革中存在的弊病一是采取切实有效的措施精简机构，淘汰冗员，提高行政效率，降低行政成本。二是转变政府职能，界定政府与市场的界限，财政性资金不要过多地投入生产性、竞争性领域。三是改善干部考核指标，将债务的多少纳入干部考核体系，而不是单纯的以gdp的增长作为提拔干部的主要标准。（三）建立公开的地方政府融资渠道，规范地方政府举债融资管理要通过建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化，并设法使地方政府存在隐形债务显形化，杜绝以往没有地方债务没有“正门”，只好走“旁门”的不合理现象，堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。（四）建立政府债务监督体系，防范债务风险建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总