对控制性详细规划编制过程中存在问题的思考

对控制性详细规划编制过程中存在问题的思考【摘要】本文对控规的发展历程，在规划管理和实施中的作用，目前在规划编制中存在的问题进行了一定的探讨，以期对当前控规体制的进一步完善起一定的促进作用。

【关键词】控制性详细规划规划编制区域分析指标

abstract: this paper conducts an exploration of the development history of the regulatory planning, the roles of regulatory planning and the problems in the existing planning, hoping to play promoting role in the current regulatory planning system’s further improvement.

key words: regulatory planning; planning making; regional analysis; indicator

中图分类号： tq533.5文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012）

1 发展历程

控制性详细规划（以下简称“控规”）是于20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法显现出对新形势的不适应。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入“区划的思路”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步

形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法—控制性详细规

划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。

在1991年建设部颁布实施的《城市规划编制办法》中明确了控规的编制内容和要求；1992年年底，建设部颁布实施了《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，其中进一步明确出让、转让国有土地使用权，出让前应当编制控规；2006年建设部颁布实施了《城市规划编制办法》，同时废止了1991年颁布实施的《城市规划编制办法》，2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，对城乡规划编制及实施提出了新的原则和要求，其中共有11个条款涉及到控规，主要涉及控规编制，修改及在规划体系和城市建设中地位和作用。2011年颁布实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对控制性详细规划编制和审批有了更详细的依据。

2 作用体现

通过借鉴国外经验和30年来的本土化、地方化，控规得到了较大发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划；控规作为开发控制的法定依据，它给管理工作建立了一个法制的依据；控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。

3 存在问题

3.1 控规的衔接作用

无可厚非控规在规划体系中起到承上启下的衔接作用，但在具体的实践工作中，衔接作用有时难以实现。经常会遇到两种做法，一种是以现有总体规划为准绳，对控规阶段的设计缺乏适当的调整；另一种做法多是因为一些重点建设项目上马时的选址对总体规划不管不问，造成与总体规划不符，政府为了项目的尽快上马作为折中办法重新编制控规，。为避免这些现象，还应该从加强控规的法律地位和提高规划人员的素质做起。

3.2“区域分析”观点

在编制控规过程中，。规划的地块在总体规划、分区规划阶段一般都已经明确其用地性质、容积率、道路交通等条件，所以规划师往往直接将规划的重点就放到地块内部的用地布局、交通组织以及形态控制上，从而缺乏对上一层次规划针对本地块所作出的规定性的要求做深入分析。因此，控规从指导思想和规划理念上就缺乏准确的方向，各项规划要素也难以有切实的依据和科学的定位。

在做控规的时候，应引入“区域分析”的观点，结合总体规划和将要规划的用地及其用地周边的现状情况进行深入具体的分析，保证在更大的区域正确把握规划用地的“定位”和“定性”问题；引入“区域分析”也能充分考虑到全区域范围内公共设施和市政公用设施等方面建设使用的相互兼容和共享，以保障城市整体正常、科学、合理的运转；引入“区域分析”还能明确规划地块在城市的大的景观系统中所处的地位和所承担的角色。既保障了城市景观系统的完善和城市景观风貌特色的形成，同时也使规划地块的景观设

计有据可循。避免城市整体的景观风貌杂乱无章局面的出现。

3.3 现状调研

现状调查的深入程度和调查范围的广度直接影响到控规编制的质量。以往的现状调研，往往更多地关注物质空间环境的调查，诸如对土地使用现状的调查、环境质量评定、现有市政设施配套情况调查、道路交通调查等等，往往缺少对政策和经济的有效分析。很多单位还做出一份“万能公式”般的“控规现状调研资料收集表”，这样的“万能公式”包罗万象，却缺乏对个体项目的深入分析，使许多对项目起举足轻重作用的资料成了漏网。如此做出来的控规一旦被批准执行，要么管理部门操作困难，要么错误地指导城市建设，遗患无穷。因此，调研的过程中要结合实际“因地制宜”，除了对常规内容的调查外，还要对其个性特征进行分析研究，找出在该地段中起决定作用的因素，发现问题的根结，找出最切实有效地解决办法。

3.4 控规的期限问题

在2006年颁布实施的《城市规划编制办法》、及2011年颁布实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中并未规定控规的规划期限。但实际上，控规同样有一定的超前性及不可预见性，尤其是一些大的控规常常需要进行修编。如在国家级开发区开发建设期间，往往是先编制了控规再引进项目。而当一个大型项目引入后，地块需要重新调整，与之配套的其它设施也需要或多或少地进行调整。因此如果控规不加入规划期限的概念，其法律地位将得不到保