中国城市贫困问题的特点及其治理策略选择

摘要：相对于农村贫困问题而言，中国城市贫困问题主要是社会经济体制转型的结果，表现出相对性、复合性、累积性的特点。中国城市贫困问题的特点内在要求城市贫困治理必须树立以“权利论”为核心的理念，确立以可行能力培养为重点的目标，探索以社会公平制度建设为要义的工作路径，形成以全方位、多层次、综合性为特征的治理体系。

关键词：城市贫困；特点；对策中图分类号：Ｃ９１３

文献标识码：Ａ

文章编号：１００４－０５４４（２００８）０８－００８５－０３

中国城市贫困问题的特点及其治理策略选择

何慧超

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉４３００７２）

２０世纪９０年代以来，随着改革开放的深入，特别是

国有企业改革和产业结构的调整，在我国二元经济结构中又出现了另一个贫困空间，即城市贫困。日益严重的城市贫困问题成为当前构建和谐社会与全面建设小康社会进程中不协调的音符，研究城市贫困问题的内在规律并有针对性地加强治理成为一项重要的理论和实践课题。

一、中国城市贫困问题的特点

中国城市贫困问题的出现，更多的是由于我国城市经济和社会生活中特殊的历史背景以及城市经济和社会转型所致，是与城市经济的快速发展和城市居民的收入水平迅速提高同时发生的，是在城市内与富裕形成鲜明反差的贫困。相对于农村贫困问题而言，中国城市贫困问题呈现出一些自身独有的特点：

１．城市贫困问题主要是社会经济体制转型的结

果。一般来说，农村贫困具有很强的区域性特征。１９８７年，中国科学院对全国的６６４个贫困县按自然地理特征进行分类发现，这些贫困县共有９３３９万贫困人口，几乎占了当时农村贫困人口的８０％。其中，９１％的贫困人口居住在山区，其他贫困人口居住在风沙区、沙化区、干旱区。可见，区域性的自然条件是导致贫困的重要因素。［１］而城镇新贫困人口的出现，并不是源于资源条件的恶劣或不可抗拒的自然灾害，甚至可以说主要也不是个人因素造成的，而是体制转轨的结果，带有明显的经济和社会的“体制性”特征。改革开放使中国经济社会持续快速发展，城市人口整体水平不断提高。但体制转轨使国有经济工作岗位迅速缩减，出现了大量的下岗、

失业人员。同时，由于城市社会保障制度的变革，在经济部门和全社会中对弱者的保护程度都降低了。这样一来，在城市经济高速增长的同时，出现了以失业下岗人员、困难企业职工、部分退休人员和农民工为主体的城市贫困群体。

２．城市贫困问题更多的是一种相对贫困。在贫困

研究中，人们通常区分绝对贫困和相对贫困的概念。所谓绝对贫困是指个人或家庭缺乏起码的资源来维持最低的生活需求，甚至难以生存。相对贫困则是指个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但不足以使其达到一个社会的平均生活水平，通常只能维持远远低于平均生活水平的状况。相对贫困在很大程度上反映了社会分配不平等的状况。改革初期，贫困主要集中在农村地区，面临的是严重的绝对贫困问题，但是，经过改革开放以来的经济增长和反贫困，我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，城市居民的收入也大幅度提高，绝对贫困在很大程度上得到较大缓解。尽管城市贫困人口的生活处于非常低的水准，生存状况也比较糟糕，但相对农村贫困人口来说，无论在生活消费的内容还是消费的绝对数量他们又还是要好于农村贫困人口。因此，城市贫困问题更多地表现为一种收入上的分配不公、权利的相对剥夺和交往上的社会排斥等等。

３．城市贫困问题越来越具有复合性、累积性的特

点。尽管低收入对我国城市贫困群体生活有着重大影响，但城市贫困的实质并不仅仅意味着收入的低下，收入的不平等、医疗保健和公共教育设施的匮乏、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、就业机会的丧失以及

社会排斥等等因素都会严重影响到城市贫困群体的基本生活。有学者将城市贫困人口实际生活状态概括为六个方面，即经济收入不足、就业机会丧失、医疗教育缺乏、社会保障滞后、社会权利剥夺、社会交往排斥。［２］这六个方面相互关联、相互影响、共同作用，形成贫困的累积效应。例如，就业机会的丧失会导致经济收入上的不足，而经济上的不足反过来又会导致其他形式的剥夺，如社会支持网络不能给他们提供有力的支持，不能通过参与政策的制定来改善自己在国家分配体系和社会政治体系中的位置，从而陷入经济贫困与社会权利贫困的循环之中。又比如，教育医疗缺乏，使得贫困者受教育机会少，教育水平低，社会竞争力弱，自然导致他们只能进入低收入职业，而低收入的职业和低的社会地位使他们收入低下，被隔离于主流社会关系之外，直接影响人的身心健康，从而进一步限制了贫困群体的实际生活。

４．城市贫困问题相对于农村贫困而言危害性更大。城市贫困人口的绝对数量虽比农村贫困人口少得多，但农村人口居住分散，还保留一块土地可以生存，而且通过各种扶贫措施，农村贫困人口已呈减少趋势。而对于城市居民而言，获得就业机会就获得收入，是保证生存下去的基本条件，在社会保障制度不健全的情况下，人们如果失去就业机会，就会对基本的生存造成威胁。当前，城市内部失业下岗人员急剧增加，贫富差距不断扩大，容易使社会中的贫困群体产生剥夺感，进而导致他们的牢骚和不满，如果不进行有效的疏导处置，有可能诱发种种不利于社会稳定的越轨行为产生，造成社会秩序的混乱与政治的不稳定。而且城市贫困人口居住集中，具有群体意识和凝聚力，一旦出现内部认同和组织群体的冲突行为，对社会所产生的破坏力量更大。２００５年，法国发生十多天的持续骚乱，有识之士指出，根本动因就是法国社会没有解决好城市社会公平问题。骚乱始发地的巴黎北部郊区人口稠密，居民多为移民，生活贫困，十五岁至二十五岁青年人的失业率甚至高达百分之四十。近年来，我国一些地区出现的破坏性群体上访事件，也与部分地区和企业中的贫困问题未得到有效解决有关。

二、中国城市贫困治理策略的选择

贫困作为一种历史现象和社会现象，是全社会之痛，不可等闲视之。城市贫困现象所具有的上述特点，内在要求我们必须树立全新的工作理念，采取更加务实的工作策略，建立完善多层次、全方位的综合性的贫困治理体系。

１．树立以“权利论”为核心的城市贫困治理理念。现代社会里，人们逐渐认识到，贫困不仅是个人的事，也是社会的事。由于机会的不均等和科技进步加快、产业结构升级加速等原因，任何人都有可能陷入生活困境，社会和穷人应该共同分担贫困的责任。现代社会救助不再是国家的一种恩赐和施舍，而成为社会成员应该享有的权利。即那些直接关系到个人维持生存、从事社会生活所必不可少的权利。不幸陷入贫困的人们面临生存的危机，作为社会的一员，有权要求国家为他们提供基本生活保障。当社会救助成为公民的一项基本权利后，国家就有提供这种公共产品的义务。为此，联合国大会１９４８年１２月１０日通过的《世界人权宣言》第２５条规定“人人有权享受为维持他人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭遇到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力，有权享受保障。”但是，由于受儒家思想和佛教文化的影响，中国社会的主流意识中一直存在着对“不劳而获”的憎恶，把对弱者的救助看成是一种悲天悯人的慈悲行为，是对穷人的恩赐和施舍。在制度设计和制度实施的过程中，一些地方政府也仍然视反贫困是一项权利而非一项社会权利执行者应尽的义务，公民权利意识淡薄，施恩思想严重。

基于此，政府有责任以人民的社会权利和基本福祉为最高原则，确立与市场经济体制相适应的现代城市贫困治理价值观念。同时，政府应加强政策引导，加强宣传，广泛动员，积极争取广大公民的参与，使全社会价值建设的主体行动起来，通过长期复杂的文化互动，真正在全社会确立起以“权利论”为核心的城市贫困治理理念，为城市贫困治理体系的建立完善奠定坚实的思想理论基础。

２．确立以可行能力培养为重点的城市贫困治理目标。１９９８年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚・森提出，“有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所拥有的、享有自己有理由珍视的那种生活的实质自由，来判断其个人的处境。根据这一视角，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而这却是现在识别贫穷的通行标准。”［３］当前，尽管低收入对城市贫困群体生活有着重大影响，但城市贫困的实质并不仅仅是收入低下，而是可行能力的贫困。城市贫困弱化了低收入者的可行能力，反过来，低可行能力又限制了他们实现自己的“自由”。因此，有必要将基本的城市贫困治理的注意力从改变贫困的手段（ｍｅａｎｓ）（通常指收入）转移到人们希望实现的最终目标（ｅｎｄｓ），亦即转移到人们实现他们有理由珍视的实际生活的自由，在保障生存的基础上，着眼于治本脱贫与发挥人的潜能，通过各种配套救助和社会工作，给城市贫困阶层以“脱贫致富”的可行能力，帮助其通过自助，融入主流社会，这才是制度的目的。

从可行能力剥夺看待贫困及其治理，不仅具有基础性的理由，同时还具有工具性理由。与用收入低下作为转移支付和补贴的标准相比，聚焦于可行能力剥夺对于