_我国水生态补偿机制的现状、问题及对策

年中央提出加快建立生态补偿机制以来， 生 态补偿在森林、 草原、 湿地、 水资源等多个领域取得了 重要突破和进展。党的十八大将生态文明建设纳入 “ 五位一体” 的总体布局后， 把建立生态补偿机制摆上 了前所未有的战略高度。２０１４ 年中央 １ 号文件要求 建立江河源头区、 重要水源地、 重要水生态修复治理区 和蓄滞洪区生态补偿机制， 对开展水生态补偿作出了 明确部署。水是生态之基， 水生态补偿是生态补偿的 既包 重要内容。近 １０ ａ 来与水有关的生态补偿实践， 括设立生态补偿基金、 建立水资源有偿使用制度等有 效做法， 又存在补偿范围狭窄、 手段单一等问题和不 足。因此， 必须进一步健全水生态补偿机制， 为加快生 态文明建设、 促进四化同步发展、 建设美丽中国提供保 障和支撑。
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１ 建立水生态补偿机制的wk.baidu.com义
（ 建立水生态补偿机制是生态文明建设的重要 １） 内容。随着现代工业文明的快速发展， 资源短缺、 环境 污染、 生物多样性锐减等问题不断加剧， 使得水在生态 系统中的基础性和控制性地位更加突出。加快水生态 文明建设， 解决好水的问题， 是实现生态文明的重要基 础和保障。同时要看到， 生态文明建设不仅要靠坚实 的工程基础， 更离不开完善的制度保障。我国长期把 收稿日期： ２０１４ ０９ １７ 基金项目： 国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目 （４１３０１６３０， 工程建设作为加快生态文明建设的重要手段， 但是由 ４１４０１６３４ ）； 教育部人文社会科学研究青年基金资助项目 于生态保护具有正外部性， 因此工程建设在改善生态 （１３ＹＪＣＺＨ１９５）。 马超（ 男， 山东莒南人， 工程师， 主要从事 作者简介： １９８６ —）， 环境的同时， 对当地经济发展具有一定抑制效应。因 水利政策研究工作。 此， 必须统筹考虑经济、 社会、 生态等多重因素， 建立有 Ｅｍａｉｌ：ｍａｃｈａｏ＠ ｍｗｒ． ｇｏｖ． ｃｎ · ７６·
利于生态环境保护的制度体系。生态补偿对平衡和协 调经济社会发展与生态保护的关系具有积极作用， 是 生态文明建设的重要内容。因此， 建设生态文明， 理应 把建立水生态补偿机制纳入重要制度范畴。 （ 建立水生态补偿机制是贯彻中央部署的必然 ２） 要求。党中央、 国务院高度重视生态补偿工作。２０１１ 年中央 １ 号文件明确提出建立水生态补偿机制， 党的 十八大强调建立反映市场供求和资源稀缺程度、 体现 生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿 制度， 党的十八届三中全会明确提出实行资源有偿使 用制度和生态补偿制度。国家新型城镇化规划 （ 要求切实加大生态补偿投入力度， 扩大 ２０１４ —２０２０ ） 生态补偿范围， 提高生态补偿标准。贯彻好、 落实好中 央决策部署， 进一步完善生态补偿体系， 必须加快健全 与水有关的生态补偿机制。 （ 建立水生态补偿机制是改善水生态环境的内 ３） 在需要。水是基础性自然资源和战略性经济资源， 是 生态环境的控制性要素。伴随着城镇化、 工业化进程 加速推进， 我国经济社会发展所付出的水资源、 水环境 代价过大， 导致一些地方出现水资源短缺、 水污染严 重、 水生态退化等问题， 特别是为满足经济快速发展的 需要， 对水生态的保护受到一定抑制， 加之有关扶持政
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三是对开发利用资源主体征收资源费。这主要是 为了充分反映资源的稀缺性， 加强资源节约、 保护与合 理利用而采取的经济手段， 主要包括水资源费和水土 保持补偿费等。在水资源费方面， 国务院于 ２００６ 年颁 布《 取水许可和水资源费征收管理条例》 ， 对直接从江 河、 湖泊或者地下取用水资源的单位和个人征收水资 源费。山西省为加强地下水系统保护与修复治理， 对 从事煤炭生产和经营的企业和个人征收煤炭水资源补 偿费， 专项用于万家寨引黄入晋工程建设。在水土保 持补偿费方面， 目前全国大部分省级地方已出台了建 设项目水土保持设施补偿费和水土流失治理费征收使 用管理办法。如陕西制定政策措施对省内从事煤炭、 石油、 天然气开发的企业， 按照产品的实际产量缴纳水 土流失补偿费， 用于沉陷区治理和生态修复等。
年， 财政部、 国家发展改革委、 水利部、 中国人民 银行联合印发了《水土保持补偿费征收使用管理办 法》 ， 国家发展改革委、 财政部、 水利部联合出台了收 费标准， 对水土保持补偿费的征收范围、 征收主体、 计 征方式、 收费标准、 缴库比例和方式、 使用管理和法律 责任等作出了明确规定。２０１４ 年出台的《环境保护 法》 明确规定， 国家建立、 健全生态保护补偿制度， 国 家加大对生态保护地区的财政转移支付力度， 指导受 益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市 场规则进行生态保护补偿。 在地方层面， 浙江省 ２００５ 年出台了《进一步完善 生态补偿机制的若干意见》 ， 对加大财政转移支付中 生态补偿力度、 加强资源费征收使用和管理、 探索区域 间生态补偿等作出要求； 江苏省 ２００８ 年出台了《环境 资源区域补偿办法》 ， 明确了生态补偿的相关主体、 补 偿标准、 执行程序， 其中许多内容与水生态补偿密切相 关； 广东、 福建等东南沿海地区也相继出台了相关政 策， 纷纷要求开展水质保护补偿。 （ 各级关于水生态补偿的实践深入开展， 积累 ３） 了行之有效的经验。经梳理归纳， 可将已有的水生态 补偿实践大致分为财政转移支付、 设立生态补偿基金、 征收资源费 ３ 类。 一是财政转移支付。这是目前水生态补偿的基本 做法。与交通、 建筑等市场化程度较高的工程建设不 同， 生态保护工程往往具有投资规模大、 建设周期长、 显性效益低等特点， 难以吸引社会资本进入， 对政府投 入的依赖程度较高。如 ２００７ 年密云水库上游实施的 退稻还旱工程， 潮河流域上游的丰宁、 滦平两县， ２０ 个 乡（ 镇） 全部停止种植水稻， 退稻还旱面积 ７． １ 万亩 （ ， 北京市政府按照每亩 ４５０ 元标准， 共 １５ 亩 ＝ １ ｈｍ ） 补助退稻还旱实施区农民 ３ １９５ 万元。浙江通过建立 省级生态环保财力转移支付资金， 对境内八大水系干 流和流域面积 １００ ｋｍ 以上的一级支流源头和流域面 积较大的 ４５ 个市、 县进行补偿， 并建立了财政转移支 付考核评价体系。 二是设立生态补偿基金。生态补偿基金指政府部 门为维护生态安全， 实施生态保护建设项目而设立的 专项财政资金， 如中央层面设立的森林生态效益补偿 基金。在水生态补偿方面，部分经济条件较好的省 （ 区） 开展了有关实践。如福建省于 ２００３ 年开始建立 水源地生态补偿机制， 通过设立基金和环保专项资金， 对九龙江、 闽江环境进行综合整治， 改善水生态环境。 财政部、 环保部启动了全国首个跨省流域新 ２０１１ 年， 安江生态补偿机制试点， 将其作为新安江综合治理的 核心内容， 明确设置补偿基金每年 ５ 亿元。 · ７７·
２ 近年来我国水生态补偿的进展情况
（ 中央文件对水生态补偿的要求不断具体， 呈 １） 现出越来越清晰的政策脉络。我国早在 ２００５ 年就明 确提出要加快建立生态补偿机制， 但在政策文件中对 生态补偿的范围和内容并未作明确规定。而后， 党中 央、 全国人大和国务院对生态补偿机制建设给予高度 重视， 全国人大连续 ３ ａ 将建立生态补偿机制作为重 点建议， 国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度 工作要点。进入“ 十二五”以来， 有关水生态补偿的内 容开始在政策文件中被逐渐提及： ２０１１ 年中央 １ 号文 件明确提出建立水生态补偿机制； “十二五”规划纲要 初步明确了水生态补 将生态补偿单列 １ 节进行阐述， 偿的范围和内容； 党的十八大把生态文明建设摆在突 出地位； 党的十八届三中全会提出完善对重点生态功 能区的生态补偿机制， 推动地区间建立横向生态补偿 ２０１４ 年中央 １ 号文件则提出进一步完善生态补 制度； 偿制度， 建立江河源头区、 重要水源地、 重要水生态修 复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制； ２０１４ 年政府工作 报告强调推动建立跨区域、 跨流域生态补偿机制。近 生态补偿在党和国家政策中的地位越来越突 １０ ａ 来， 出， 有关水生态补偿的内容和表述也越来越详尽、 具体。 法律法规对水生态补偿的规定逐渐丰富， 形 ２） （ 成了初步健全的制度框架。在中央层面， 目前尚未出 台专门针对生态补偿的法律， 但现行法律法规中对与 水有关的生态补偿做了大量规定， 如： 《水法》规定开 发利用水资源应当兼顾相关地区的利益， 并要求建立 取水许可制度和用水收费制度； 《水土保持法》规定国 家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治 理， 并在资金、 技术、 税收等方面予以扶持； 《水污染防 治法》 要求国家通过财政转移支付等方式， 建立健全 饮用水水源保护区和江河、 湖泊、 水库上游地区的水环 境生态保护补偿机制。此外， 一些行政法规也存在与 水生态补偿有关的条文。２０１０ 年以来， 国务院将生态 补偿条例列入立法计划， 由发改委牵头拟定了生态补 偿条例和建立完善生态补偿机制的意见， 按照森林、 草 原、 水资源、 湿地等分别明确了补偿办法， 初步确立了 水生态补偿的类型、 范围、 主体、 对象、 方式和途径等。
摘 要： 从生态文明建设的总体要求、 党中央国务院的决策部署以及保护与改善水生态环境的内在需求等角度出发， 论 述了当前和今后一段时期建立我国水生态补偿机制的重要意义。进而， 分中央和地方两个层面， 围绕政策出台和实践探 索总结了近 １０ ａ 来我国水生态补偿的进展和成效。在此基础上， 从水生态补偿的范围、 资金来源、 补偿方式、 责任机制、 一是从水功能区实际特点、 虚拟水流 政策体系等方面， 指出目前水生态补偿存在的问题， 并从 ４ 个方面提出了对策建议： 动实际等角度着眼， 明晰水生态补偿范围； 二是从加大资金投入、 建立造血机制、 积极开展试点等方面， 进一步丰富水生 态补偿实践； 三是从合理划分事权、 开展横向生态补偿、 加强事中事后监管等角度出发， 加快建立水生态补偿责任机制； 四是通过加快立法、 合理收费和征税等措施， 完善水生态补偿政策法规体系。 关 键 词：生态文明；水生态补偿；政策；机制 Ａ ｄｏｉ： １０． ３９６９ ／ ｊ． ｉｓｓｎ． １０００１３７９． ２０１５． ０４． ０１９ 中图分类号：Ｘ１７１． ４ 文献标志码：
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【 水环境与水生态】
我国水生态补偿机制的现状、问题及对策
马 超 ， 常 远 ， 吴 丹 ， 吴兆丹
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（ 北京 １０００３８；２． 北方工业大学 １． 水利部发展研究中心， 经济管理学院， 北京 １００１４４；３． 河海大学 企业管理学院， 江苏 常州 ２１３０２２）
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策难以落实， 因此对水生态安全造成严重威胁。加快 扭转水生态环境恶化趋势， 必须建立健全与水有关的 生态补偿机制， 以合理有效的制度安排， 逐步实现对水 生态环境消费的“ 约束” 和水生态保护的“激励” ， 缓解 经济社会发展与水生态保护之间的矛盾， 促进经济发 展方式转变和经济社会持续健康发展。