关于当前教育政策研究的反思

关于当前教育政策研究的反思

李海萍

(湖南师范大学教育科学学院,湖南长沙　410081)

摘要:随着当代社会政治经济文化和科学技术的发展,教育政策研究在我国迅速发展和繁荣起来。与发达国家相比,教育政策研究在很多方面都还存在明显局限与不足,在理论上和实践中都有待于大力加强和深化。教育政策研究要真正做到科学、有效,应区分政策主体,提高教育决策的科学化和民主化程度;转变政府职能,充分发挥教育政策研究的中介价值作用;提高教育政策研究水平,正确认识和理解教育政策本质。

关键词:政策;决策;教育政策

中图分类号:G640 文献标识码:A 文章编号:1003-2614(2006)09-0037-03

随着经济和社会的发展,政策科学在经济、科技、教育和社会生活中应用日益广泛。20世纪80年代以来,我国的教育实践得到了长足发展,教育理论研究也不断深入,教育政策研究应运而生,并逐渐成为当前教育研究中的显学。这既是教育科学不断发展的结果,也是社会科学走向应用化的产物。教育理论应用化的重要途径就是通过对教育政策的研究,参与国家教育大政方针的制定。甚至有学者认为,研究如不与政策相联系,将面临被看作是一种无意义的奢侈的危险,研究者必须准备去处理主要的政策问题,以使其研究具有某种合法性,有时甚至把那些政策问题作为值得研究的仅有问题。

一

我国教育政策的制定经历了从1949～1976年基本以政治为主导的经验决策,到1977～1992年间经验决策向科学决策的转变,再到1993年以《中国教育改革和发展纲要》为标志把重大决策建立在科学研究基础之上的发展历程。政策制定模型的选择也相应经历了从精英模型-渐进模型-公共选择模型的转变,这是教育决策科学化和民主化的体现和必然要求。教育政策研究在我国的迅速发展和繁荣,是当代社会政治经济文化和科学技术发展的必然结果。

首先,教育的发展需要大量的资源,而资源供给的有限性与需求的无限性永远是一对矛盾。公共政策具有对“整个社会所作权威性的价值分配”〔1〕的功能。因此,通过有效的政策调整使各级各类教育在各地协调发展是政府应当解决的首要问题。长期以来,依据经验和偏好来制定和执行政策不仅难以保证政策决策的质量,而且会给社会发展带来无法弥补的损失。我们要用不足世界总量2%的公共教育支出解决占世界1Π4人口的教育问题,这就要求我们的每个教育政策都尽量科学、有效,否则,不仅会对经济和社会发展带来巨大的负面影响,甚至还会错失21世纪头20年这个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。

其次,市场经济的深入发展和世界改革浪潮的有力推动,使得教育政策的功能和作用愈加凸现。教育是一种准公共产品,教育事业具有产业的属性,市场在教育资源配置中起基础性作用。但市场也不是万能的,由于市场的不完全性、不完善性以及功能上的局限性,使市场也可能产生垄断,出现外部性或公共产品供给不足,最终导致“市场失灵”。因此,在依靠市场调节这只“看不见的手”的同时,也越来越强调依靠政府这只强有力的“看得见的手”来制定科学的教育政策,以促进教育的持续、稳定、协调、健康发展。随着政府科学决策和民主决策要求的不断提高,教育政策研究亦迅速兴起。

再次,伴随着经济全球化和新公共管理运动的发展进程,各国政府经历了从注重划桨到注重掌舵、从管理主义到政策主义的理念转换,在推动经济发展和资源配置中的角色和职能正在发生着深刻变化。为适应政府管理科学化、专业化和民主化的要求,二战后美国等发达国家的许多高校都设有公共政策学院或者系。当前,政策不仅影响个人的前途命运,同时对每个社会组织,包括学校、行业、系统、地区、国家,乃至国际社会都会产生或大或小、或强或弱的深远影响。尤其是在一个“全能主义”主导的国家,政府的政策对于个人和社会而言就更为至关重要。公共政策学已经成为社会科学的一门“显学”,政策科学的迅猛发展极大地推动教育政策学的产生和发展,特别是系统分析、运筹学、统计学、数学等方法手段在政策科学研究领域中的广泛运用,为科学的理论和方法运用于教育政策研究创造了有利条件。

二

当然,由于我国教育政策研究起步较晚,与发达国家相比,教育政策研究在很多方面都还存在明显局限与不足,在理论上和实践中都有待于大力加强和深化。

2006年第9期总第149期

黑龙江高教研究

Heilongjiang Researches on Higher Education

N o.92006

serial.N o.149

收稿日期:2006-06-10

作者简介:李海萍,湖南师范大学高等教育学专业博士研究生、公共管理学院讲师,主要从事高等教育研究。

11教育决策中行政权力过大,削弱了政策研究在决策过

程中的作用

长期以来,人们往往认为政策只是决策者的事,教育理论研究都是充当教育政策出台前后的解释者或者其合法性论证者的角色。对于教育政策问题的研究自上而下的居多,自主选题的较少;政策出台前的“可行性论证”较多,“不可行性论证”较少;政策执行中和执行后的正效应评估研究较多,负效应评估研究较少。教育政策研究结果受主观因素制约较大,真正能为决策提供参考的极少,并且能够影响决策的政策研究都是由政府或其附属研究机构进行,具有明显的决策主体与研究主体同一的特性。佛兰德・S ・柯伯思认为从事政策研究的人员应该分为三类:即政策研究者或“政策知识分子”、政策决策者、政策分析家,也就是M.科根所说的“研究者”、“决策者”和“中间人”,他们在政策活动中担任的角色不同,具有不同的研究视野和功能。一般而言,在上述三者中决策者由于受到快速解决问题的压力和其他条件的制约,所思考政策问题的领域和范围是最为集中和狭窄的,往往只能对政策问题进行初步分析。

21对教育政策的中介价值认识不足

在我们的教育研究中,一方面,教育政策的制定过多地停留在经验层面,缺乏理论的指导和科学的论证;另一方面,教育研究往往脱离现实,为研究而研究,缺乏实践价值取向。“政策文化”与“学术文化”两相分离,这种状况迫切需要加以改变,而改变这种状况的重要途径就是加强教育政策研究。政策科学创始人拉斯韦尔曾明确指出政策科学是一门需要学者和官员共同研究的学问。官员为学者的研究提供实践经验,学者为官员提供理论知识和方法技术。这样,在学者与官员、知识与权力、社会科学与公共政策之间架起联系的桥梁,在相互交流的基础上改进政策制定系统,提高公共教育政策的质量,从而促进教育的发展。

从认识论的角度看,政策的本质被界定为理论与实践的中间环节,因而政策兼具理论与实践的二重特征。而作为一个新兴的教育科学研究领域,教育政策是联系教育科学理论

和教育实践活动的“一个必不可少的中介”〔2〕

。教育理论指

导教育政策的制定,教育政策作用于教育实践,同时教育实践又呼唤新的教育政策的出台,促使教育政策的完善,进而促进教育理论的提高与升华。(见图1

)

图1　教育理论、教育政策、教育实践关系图

31对教育政策现象形态的静态描述较多,缺乏对教育政

策的动态研究和本体形态探讨

不少学者习惯于把教育政策理解为“文本”或各种文件的总称,突出强调教育政策作为一种行为准则的强制性。这种认识代表了我国长期以来对教育政策的固定思维模式,其对于教育政策本质的反映并不全面。政策文本只是对教育决策结果的表述,在决策过程中它仅仅是代表一个“静态”的点,而无法反映政策过程中各个实践主体和要素之间的相互关系。实际上,教育政策既具有教育理论的特性,又具有教育实践的特征,它将教育理论通过科学构建并系统地作用于教育实践来实现教育利益分配的政策目标。三者之间的不

断循环往复、螺旋上升,同时也是教育政策系统运行、发展和完善的动态过程。

三

在长期的计划经济体制下,我国的教育政策活动形成了单向度政府选择的特定范式。在社会转型与公共教育权力转移的大背景下,教育政策研究要科学、有效地解决新的社会背景和政策环境中的新问题,必须做到如下几点:

11区分政策主体,提高教育决策的科学化和民主化程度

有学者认为,教育政策主体从功能上可分为三类:决策

主体、辅助决策主体、参与主体〔3〕。他们在政策制定过程中

的分工不同,且不可或缺。如教育政策的决策主体是国家公共法权主体,在我国具体表现为复合主体,即党委、人大和政府,拥有教育政策的最后决定权;教育政策的辅助决策主体是社会政治法权主体,在我国主要有国家教育发展研究中心、地方政府教育研究部门、各有关高校及各种形式的智囊团、咨询研究机构等。他们在教育政策上处于从属地位,没有决策权,较易受教育功利价值的干扰,但他们能弥补决策主体信息和知识的不足;教育政策的参与主体包括教育政策的执行者和实施者、社会舆论、利益团体三部分。他们是教育政策问题、建议、信息的主要来源,有的还是某些具体政策的制定者或执行者,他们的积极参与有利于进一步保证教育政策的客观和有效

随着全球范围内现代化浪潮的发展,许多前所未有的政策问题大量涌现,公共决策的范围不断扩大,难度日益增加,这就在客观上要求提高政府政策水平,实现决策的科学化、民主化。决策的科学化主要依靠决策理论方法的科学化和政策制定过程的程序化;决策的民主化则主要依赖政策制定和执行过程中所体现的思想民主、制度民主和程序民主,能够集思广益,充分听取各个方面的意见。在政策出台过程中,由于决策科学化和民主化程度不够而导致的决策失误或质量不高,在日常生活中并不少见。为此,江泽民同志在党的十六大报告中明确提出:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。”

21转变政府职能,充分发挥教育政策研究的中介价值作

用。

我国的政策范式向来强调决策者在政策中的主导地位,而忽视政策过程中的公众参与和利益表达,这已很难适应社

会转型期各项事业发展的需要。十六大报告要求:“进一步转变政府职能,……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能。”在当前我国社会转型的进程中,伴随着政治领域的民主化、经济领域的市场化和社会领域的自治化,计划经济体制下以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁。特别是加入世贸组织以后,政府职能转变的要求越来越迫切,教育的上层建筑如何适应教育生产力发展的问题又一次凸显出来。而转变政府职能在纵向上表现为体制内的权力下放、在横向上表现为体制外的权力转移,政府要有所为、有所不为,有所先为也有所后为,实现从“无限政府”

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