中国城市地下空间开发利用现状评价和前景展望

中国城市地下空间开发利用现状评价和前景展望
一、现状评价
当前，城市地下空间开发数量快速增长，体系不断完善，
在我国一些经济实力较强的城市
已初具规模，地下空间利用对于解决城市发展中出现的建设用
地紧张、交通拥堵、生态环境恶化等“城市综合症”，对提升城市
整体发展质量具有重大意义。

伴随着城市中心区的开发、旧城
改造以及地铁、隧道、共同沟等大型基础设施的建设，地下空间
开发进入一个加速期，地下空间开发建设将成为城市建设的重
要领域，正在得到各级政府自上而下的普遍重视。

中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：
城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设
已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城
市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市
中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城
市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发
利用的亮点，并达到了国际先进水平。

但是地下空间的综合利
用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层
地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以
及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍
有一定的差距。

在规划编制方面，地下空间的开发利用活动越来越趋于理
性和成熟，城市地下空间规划得到普遍重视。

一些城市已经开始对城市地下空间规划进行有效的
探索，有些城市将地下空间规划纳入城市总体规划、人防规划、
地铁规划或市政规划等专项规划中；也有一些城市对城市改造
和开发的重点地段编制了地下空间控制性详细规划或修建性
详细规划，到目前为止，已有20多个城市编制了城市地下空
间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。

许多城市
结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。

但由于国家宏观层面的规划及管理指导相对落后，
相关国标及规范中尚未涉及地下空间规划的编制办法，因此很
多城市根据自身情况编制的地下空间发展规划或总体规划，在
可实施性和整合性方面存在着种种的不足，在内容、格式与表
达方式方面不够统一。

在规划管理方面，我国城市地下空间利用经历了从自由发
展到有序建设的发展过程，目前正向法制化管理阶段过渡。

在法
律规范的制定上，建设部及各地相关部门相继出台了一些相关的
地下空间法律、规范和政策，但缺少从规划控制角度进行研究。

因此，如何有效控制与引导城市地下空间开发，在国内基
本是空白。

面对当前我国在城市地下空间开发建设与城市规划。

城市地下空间开发利用已经成为提高城市容量、缓解城市
交通、改善城市环境的重要手段，正在成为建设资源节约型、环
境友好型城市的重要途径。

当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年
前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200k
以上，今后每年平均建成的线路为180km。

大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。

许多城
市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能
综合、体系完整的地下综合体，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协
调一致。

1、我国现代城市地下空间的发展源于人防工程，至20世纪
末人防工程仍是城市地下空间开发利用的主体；
2、人防工程的发展为城市地下空间的综合开发利用积累
了经验、技术和人才；
3、进入21世纪，城市地下空间的开发利用已逐步转入地铁
建设的新时代；
4、城市交通隧道与地下停车场的建设取得巨大成就隧道建设举世瞩目
近年来随着中国改革开放进程的加快，城市现代化建设快
节奏向前推进，拥挤的交通给人们的生活带来诸多不便，很大
程度上影响了经济建设的发展。

为了扩大城区，需要越江拓展
城市区域，许多城市为改善城市环境质量，解决城市交通拥挤，
降低汽车尾气和噪音污染，相继修建了许多隧道。

这其中既有
穿越城市中心地带的城市快速路下穿隧道，也有多山城市中的
穿山隧道。

2002年中国公路隧道的通车里程比1979年增长了13
倍，已成为世界上隧道最多、最复杂、发展最快的国家。

；
5、城市地下空间的规划编制工作取得新进展；
6、城市地下空间的政策与法规正在逐步建立和完善。

城市地下空间规划和管理得到普遍重视
1997年10月27日颁布了《城市地下空间开发利用管理规
定》，使合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。

目前正在
进行的地下空间立法主要有《深圳市地下空间使用条例（送审
稿）》和《上海市地下空间开发利用管理办法（草案）》，已经颁布
地下空间管理规定的城市有《本溪市城市地下空间开发利用管
理规定》（2002年10月10日）、《葫芦岛市城市地下空间开发利用
管理办法》（2002年）。

2006年6上海市政府颁布《上海市城市地下空间建设用地
审批和房地产登记试行规定》（以下简称《试行规定》）。

上海、湖
南、深圳、沈阳等省市相继明确了地下空间产权。

7.大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高
中国许多城市结合地铁建设、旧城改造、新区建设建设大
型城市地下综合体，提高土地集约化利用水平，解决城市交通
和环境等问题，同时也塑造了城市新形象。

在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下
空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编
制进行了有益的探索。

二、前景展望
21世纪初，中国经济将持续稳定增长，城市化水平不断提
高，特别是当前中国政府提倡了建设资源节约型环境友好型社
会的要求，因此中国城市地下空间开发利用将越来越得到重
视。

到2020年中国不仅将成为世界城市地下空间开发利用的大国，也将成为世界城市地下空间开发利用的强国。

城市地下空间的总体规模和总量将居世界首位。

以北京为
例，到2020年北京市地下空间建成面积将达到9000万平方米，人均拥有面积达到5平方米。

根据北京中心城区地下空间规划，到2020年，中心城区的地下空间规划将达到地面建筑总面积的
20-30%。

北京市出台的轨道交通新规划方案：到2020年，全市
轨道交通的总里程将超过1000公里。

未来10年内，北京轨道交通将以每年40公里的速度增长，市民在五环以内使用轨道交通
能在20分钟内到达目的地；二环以内步行5分钟内就能找到一
个地铁车站，公共交通设施将成为8成左右市民的主要交通工具，其中一半的人将会经常使用轨道交通。

城市地下空间将建成网络型的有机体系，地上地下空间协
调发展。

根据建设部《城市地下空间开发利用管理规划》的要求，到2010年，中国100万以上人口的城市均要完成城市地下空间专项规划的编制，使大城市地下空间开发利用有计划、有步
骤地进行，许多城市将形成系统化、现代化的城市地下空间体系，包括建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下防空防灾系统、城市重点地区地下公共设施系统。

城市地下快速路将形成体系，地下市政综合管廊形成网
络，地下物流系统将在许多城市建成。

北京市将建地下快速路网，设计为四纵两横格局。

上海市政府已经批准了井字形通道
方案，该方案全线长40公里，其中地下26公里，建成后将在上海形成井字形地下快速交通网络，该项目一期工程（南北通道）2006年10月底已经完成设计招标，整个项目将在2010年建成，同时上海正在研究集装箱地下运输系统的可行性。

北京也在制
订地下物流系统的可行性方案。

许多城市正在研究市政综合管
廊建设的法律法规，探索市政综合管廊建设的体制、机制，目前已经出现了多种形式的市政综合管廊投融资模式，北京正在结
合地铁建设大力建设市政综合管廊。

1、城市地下空间的总体规模和总量将居世界首位
据统计，到2010年前全国开通运营的城市地下轨道交通线
路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。

以城市地下轨道交通线路为骨架的城市地下空间开发利
用将迅猛发展，不但我国地下空间的总体规模和总量跃居世界
首位，我国很多特大城市的地下空间开发利用也将占据世界城
市的前列。

2、隧道建设前景广阔
据统计了中国21世纪前20年间要建6000km的隧道，包括
西部大开发的铁路、公路隧道，地铁、地下公用设施、顶管机械
及其它西气东输、水电站工程等，一年有300km的隧道建设量。

按照交通部规划，10年内，中国将再建设总长155km以上
的城市公路隧道。

即将建成的终南山隧道全长18.4km，长度居
亚洲第一，世界第二；湖南雪峰山隧道长7km多；西安汉中高速
公路上穿越秦岭的三座特长隧道群总长34km，全线隧道总长
100km。

在未来的20－30年，中国正考虑建造5条跨海隧道，它们
是：大连到烟台的渤海湾跨海隧道；由上海到宁波的杭州海湾
工程；连接香港、澳门、广州、深圳和珠海的伶仃洋跨海工程；连
接广东和海南两省的琼州海峡跨海工程；连接福建和台湾的台
湾海峡跨海工程。

这些宏伟艰巨的工程中可能方案是桥隧结
合，其中海底隧道将是主要的部分。

3、城市地下空间将建成网络型的有机体系，地上地下空间
协调发展
4、城市地下快速路将形成体系
建设地下快速路解决城市交通问题，越来越受到重视。

（六）、当前城市地下空间管理机制建设的重点内容
1、运行管理机制
如：项目审批、投资融资、工程监督、运营管理、信息资源共享等机制的创新。

2、推进与助成机制
通过建立多种单项公益性设施（地下车库、地下道路、综合
管沟、地下变配电站等）推进助成机制，积极有序、合理高效地
推进民间资本为城市建设服务。

3、科技创新机制
城市地下空间的开发利用既是一门综合性交叉的新学科，
也是一项涉及面广的巨大新型产业。

因此，市政府应高度重视、
并通过机制创新来激活科技创新和人才建设，为后续发展提供
技术支撑。

（七）、当前城市地下空间管理法制建设的工作重点
1、成立“国家和地方性立法研究小组”，由政府法制部门负
责牵头，组织有关部门和专家协同研究；
2、先从“专项行政规章”制定入手，再逐步充实完善形成部门或地方性行政法规。

3、应抓紧开展“综合性立法”的研究制定工作，以适应我国
城市发展的需要。

同时，也可通过全国人大提案，建设推进国家
制订地下空间开发利用的相关法律，行政法规，提高现行法律
的层级。

4、应抓住国家制定《物权法》的契机，进一步推动地下空间
使用权和地下空间设施产权的确权、登记、发证与管理等相关
法规的制定。