公务员回避制度执行力困局及解决对策

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人 民论坛
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责 编， 晓 张
行也难 。
督机关的问责 问题设计相应的追究机制 和程 序。 这种机 制和程 序上的重大缺失， 很可能使问责无法落到实处， 最终导致制度再
新回避规定在执行环节尚未解决的问题
从公务员回避制度 的演进和完善的趋 势来 说， 次出台的 此 《 规定 》 为我 国构建新 的公务员回避制度奠定了一个 良好 的基
某种管理制度， 使制度严重瘫痪 。 ０ ３ 月， ２ ０ 年１ 温州市龙湾 区， 由 方面， 还是取得了一定的成效。 是， 但 从制度整体的执行效果看
区委 组 织 部 、 区人 事局 、 区监 察局 联 合 发 文组 织 了一次 科 级干 部 来， 与制度设计的初衷相比， 原来的公务员回避制度存在不少 问
合发文的几个部门恰 恰是应该履行公务员回避 制度 监管 责任的 践过程 中形成了监督主体地位和责任虚化 的现象， 从根本上制约 主体 。 当面对地方官员牢固的腐败网络时， 原有的公务员回避制 了监督效果的实现。 监督对象来看， 从 回避 监督的对象， 是广大
度十分容易被 屏蔽。 如此容 易被 屏蔽 的制度， 其效力不彰， 也就 既有 专 业知 识 又拥 有公 共 权 力 的公务 员， 其规 避 监 督 、 避 惩 处 逃
了稳定干部队伍 ， 使全区各项工作尽快步入正常轨道， 当时的 问责难和执行不力。 经 龙湾 区委 、 区政 府班子集体研究决定的” 在这个案例中， 。 官员 首先 ， 从监督的角度来看， ９ ６ １９ 年的 《 暂行办法》规定监督
们 为 了各 自子女 的利 益 ， 不惜 公 开 违背 公务 员 回避 制 度 ， 合 用 主体是 “ 联 任免机关 ” “ 和 主管领 导” 还不够具体 明确。 定将监 ， 规 公共 权 力 “ 造 ”了一场 “ 开 ” 录 。 且 ， 制 公 考 而 值得 注 意 的 是 ， 督的责任寄托于主管领 导且缺 乏监管责任方面的规定。 联 这在实
构和运行模式有一定的集权式特征， 表现为政府机关和 部门的 行 的激 励 因素 。 上 述 三 方 面原 因 的共 同作 用 下， 务员 回避 制 在 公 “ 一把手”集各种权 力于一身， 而对他们的监督与制约相对 缺 度的监督便 成为难以完成的任务。 乏。 不对称 的权力制约格局， 注定了回避制度的威力 “ 缩水” ， 其 次，问责机制缺 失。 作为 一个完整 的监管 流程 ， 公务 员
“ 板 ” 如 何 保 护 外部 监 督人 的 监 督权 ， 然是 一 个 亟 待 解 决 坚 定信 心 ， 化 制 度创 新 思维 。 次 ， 当 从法 律 层 面 强 化 回避 短 ， 依 强 其 应
的老 问题 。
制度执行主体 的权力与地位 ， 使之可 以用对 称的权力监 督和制
屏蔽易： 腐败网络使回避制度虚置。 中国古代的人们描述官 回避制度的行为。 这也与现在要加强回避制度执行力， 以及用法 员之间的关系， 经常用 “ 官官相护” 一词。 实际上 ， 这只是古代 官 律来调整政府和公务员行为的趋势不符， 还有待于今后进 一步 员们面对某个单一共 同事件或危机时的一种群体反应模式 。 而 改善 。 在我国现实生活 中， 一些官员结成腐败网络， 同规避甚至对抗 共 应该说， 原有的公务员回避制度在防止利益冲 突， 防腐败 预
以至于出现许 多政府机 关和 部门 “ 一把手” 严重违反 回避制度 回避 制度 除了应 当有 申请 回避 或要求 回避这个 环节之 外， 还
的反 面案 例 。
必须 有 问责 的环 节和机制 。这种 问责至少 包括两 个层面 的问
难度 大： 公务回避 难以监督。 从制度执行的角度来说， 公务 责： 其一， 是对公务员隐瞒关系、 规避制度 行为的问责； 其二， 回避 是三种 回避当中最难实现 的。 这一点， 在一些专业性、 技术 是对 负责执行公务员回避制度 的政府 部 门失职行 为的 问责。 性较强的政府 部门更为突 出。 在原国家食品药 品监督管理局局 原有 的制度 已经 设计和建 立了一些对公务员 的行 为的 问责机 长郑筱萸腐败案中， 郑筱萸表面上在全国范围内推行药品“ 地方 制 ， 是 由 于力 度 过 轻 ， 但 并且 局 限 于 行政 措 施 和 行 政 系 统 ， 问 标准 ” “ 升 国家标准” 貌似提高了药品标准， ， 为社会药品安全作 责难 以起 到震 慑作用 。 目前的公务 员回避 制度 并没有 就 监 而 出了贡献 ， 但实际上却是通过这种重 大政 策变化设租、 寻租， 为 管 部 门 的 失 职 行 为 设 计 问责 机 制 。 造 成 具 体 的 监 管 部 门 没 这 亲友谋取利益。 公务回避 的实质， 是对运行中的公共权力进行监 有 压 力 去 落 实 公 务 员 回避 制 度 。监 督 难 、问责 难 必 然 导 致 执
惩 罚轻 ： 惩处 局 限于行 政 措 施 和 行 政 系统 。对 于 违 反 公 务
规 定 主动 提 出 回避 申请 。 更让 人 难 以理 解 的 是 ， 启红 的家 族 在 员回避 制度 的人 员， 李 原有 制 度 的 惩 罚是 很轻 的， 要 以 “ 主 批评 教
中山 “ 经营 ” 多年 ， 回避制度居然没有发 挥作用。 而 公务员回避 育” 调整工作” 行政措施为主。 、“ 等 其中， 最重要， 也是最需要 制度 的执行力常常被地方 的社会人情关 系消解， 这种现 象难以 加 强 惩 罚 的 公 务 回避 ， 只是 在 造 成 损 失 和 恶 劣 影 响 的情 况 下 才 根治， 有待于用配套制度创新来破解。 会给 予处分。“ 轻度惩罚”的制度安排远不足 以震慑公务员违 反
《 定 》中， 规 回避 申请 的主体 增 加 了 “ 害 关 系 人， 利 ’ 这一 重 要 主 之外， 还应 当注重 加强回避 制度的透明化公开化 ， 引入群众和 体 。 以说 ， 是我 国公 务员 回避 制度 的一 大 进 步 ， 现 了 回避 舆 论 监 督 。回避 制 度 增 强 透 明 公 开之 后 ， 可 这 体 由于 实 施 监 督 的力 量 而 必 申请渠道 和来源 的开放性， 有利于增强公务员回避制度的执行 更 加 多元 化 ， 且 来 自行 政 系 统 之 外 ， 将 使 原 来 心 存 侥 幸 的 力 。 而 ， 我 国 公务 员 利 益 冲 突 现 象频 繁 发 生 的 现 实 相 比， 然 与
是 对 “ 害关 系” 具 体形 式应 有 明确界 定 。正如 前 文 所 首先 ， 设 计 好 问责 的 机 制 和 程 序 ， 顺 问责 的权 力 关 系 和 构 利 的 要 理
述 ， 次颁布 的 《 本 规定》 为了提升 回避制度的执行力， 对一些 基 建明确、 晰的问责流程； 清 其次 ， 在制度运行 的过 程中提高 问 本 概念和制度细节都作出了明确 的界定。 例如 ，《 规定》 以往 责度 ， 违反公务员回避制度 的人员， 对 对 绝不姑息 ， 从严处理； 再 比较模糊的 “ 直接隶属” 念进行了专门的概念界定， 概 以及对回 次， 当引入对执行主体实施 问责的机制和程序 ， 应 对执 行主体 避 事项的增加和进一步明确 等。 然而，《 定》 规 却没有对 “ 利害 执 行 不力 的 ， 样 应 当进 行 问 责； 后 ， 该 在 政 府 有 关 监 督 同 最 应 关系” 这个回避 制度中的重要概念进行专门而明确 的界定， 也没 部门之外， 引入第三方监督， 并且使之落到实处， 不仅仅是走 而
子女公开考录 ， ５ 从５ 人中择优招考了２ 人。 说该次招录是 “ ２ 据 由 题 。 有些问题甚至带有普遍性， 严重制约了公务员回避制度发挥
于 区划 调 整 后 龙 湾 区机 关 干 部普 遍 十 分担 心 子 女就 业 问题 ， 为 更大 的作用 。 总的来看， 这些具有普遍性的问题包括： 监管难、
请 。 且有必 要 设 计 相 应 的开 放 、 并 多元 的 回避 申请机 制 ， 目前 度的执行进行明确具体的规定， 予其参与回避监 督的合法性 将 赋 发展迅 速的互联网监督、 社会 监 督 、 民监 督等 力 量 引入 回 避 依 据 。 公 申请 环 节 。 外 ， 督保 障不力 一直 是 外 部监 督难 以发 挥 作用 的 另 监 第三 ， 多方 改 进 回 避 制度 的执 行 ， 实重视 执 行 。 切 首先 ， 要
在情 理 之 中了 。
的能力很强， 给实施有效监督带来了一定的难度。《 暂行办法》
回避 制 度 的落 实 ， 要求 对 公 务 员 的 权 力 能 够 实 行 有 效 的 中并没有设计具体 的监督机制， 只是模糊地提及有关 的 “ 主管部 监管 和制 约 。 就 需 要 权 力 间 的制 衡 。 国政 府 部 门的 权 力 结 门” 此 外， 这 我 。 原有 的规 定也 没有 引入 能 够 推 动 监 督机 制 可 持 续 运
策划
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关系传统而缺乏法治传统的中国， 这一点更加明显。 这给公务员 督和 制约 ， 对 一种 动 态 性 很强 的 活动 的规 范行 为 。 的执 行 至 是 它 回避制度的运行造成了很大羁绊。 ０ ２ １年的十大反腐案件中， １ 原 少涉及两方面的因素： 一是对公务 内容 的监管； 二是对公务员履 广东省中山市市长李启红的案件具有标本意义。 李启红作为中山 行公务 时的公共权力运行情况的监管。 在实 际执行过程中， 由于 本地人， 长期在本地担任重要职务， 掌握地方的重大权力。 经过 这 些 部 门的公 务 员在 本领 域 的专 业 知 识水 平和 熟 悉 程 度 远 比 监
础 。 而 《 定 》 制度 的执 行 环 节仍 然 存 在 一些 弱 点和不 足 ， 然 规 在 有 待 进一 步完 善 。
一
次虚 置 。
切实提高 回避制度执行力的对策与建 议
第一 ， 进一步 完善 《 规定 》， 强化 问责机 制 。 全面地 构建
一
个 责 任 清 晰 、 程 明确 、 转 流 畅 、 流 运 首尾 相 继 的 问责 机 制 。
多年 的发 展 ， 围绕 李启 红形 成 了 张 建立 在 人 隋关 系网 上 的腐败 管方 要 高， 旦其 掩 盖权 力 的不 规 范运 行 情 况 ， 务 回避 的 执 行 一 一 公
网络。 其家族的许多成员就在中山市从事房地产业 ， 甚至雄踞一 和 监 督便 难 上 加 难 。 方。 在这个案例中， 面对人隋关系网， 李启红一直都没有按照有关
公务员有所顾忌。 事实上 ，《 规定》 里第一次将 “ 利害关系 ’ 作
这 种 主 体 层 面 的 “ 容 ” 然 不 足 以满 足 制 度 有 效 执 行 的 需 为 申请 回避 的主 体 之一 ，已经 体 现 了试 图增 强 制 度 透 明度 和 公 增 仍
求。 今后 的回避 申请渠道和来源 ， 还应该更加开放。比如， 除了 开性 的意图。 是， 但 从制度 建设的角度来看， 还不够。 这 今后应 “ 害关系人”之外， 利 还应当允许其他公民和组织提 出回避 申 该 在 相 关 法 规 中， 群 众 和 舆 论 监 督 如 何制 度 性 地 介入 回避 制 对
有对 “ 害关 系 ” 能会 导 致 的不 良行 为 的具 体形 式进 行 列举 。 利 可 这方 面 的缺 失 ， 能影 响 《 定 》 执行 力 。 可 规 的
形式 。
第二， 引入 群众和舆论监督， 增强透明公开。 对于提高公务
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二是 回避 申请 的渠道应更加 开放、 障应更加有力。 新 员回避制度 的执行力而言， 保 在 除了增强公务员主管部 门的监管能力