社会保障税费之争综述

浅析我国社会保障税费之争
21 世纪，我国所面临的人口老龄化问题日益突出，随之引发的社会保险筹资方式的问题成为我国社会保障制度被讨论的焦点，也即社会保险的“税费之争”。

目前，世界范围内的社会保险筹资方式主要有两种：一是“社会保障税”模式下的筹集方式；二是“社会保险费”模式下的筹集方式。

在社会保险的“税费之争”中，主要有两种观点；一是主张不宜费改税。

包括两个方面：1、社会保险税的筹资方式不管是现阶段还是未来均不符合我国实际情况，我国社会保险基金的筹集方式应以征收社会保险费为妥。

2、我国现阶段不宜推行社会保险费改税，考虑到未来条件成熟后改革的趋势，社会保险费改税也应当缓行慎行；二是主张费改税。

强调现阶段我国推行费改税的必要性、可行性和可操作性。

支持社会保障费改税的专家，以张胜民、胡鞍钢、贾康为代表。

认为社会保障费改税是我国经济社会转轨过程中的必然的且是合理的选择，主张我国应该尽快开征社会保障税。

张胜民认为：在探索如何进一步完善社会主义市场经济转型时期的社会保障体系以保证社会稳定持续的发展的过程中,有关社保基金筹集方式——即缴费式与缴税式的争论异常激烈。

针对我国现行的“社会统筹与个人账户相结合”的社会保障制度模式,笔者认为社保基金筹集方式也应相应地实行:社会统筹的资金以社会保险税方式筹集,个人账户部分资金以缴费方式筹集的“税费结合”模式。

国科学院胡鞍钢研究员将社会保障税定位为利国利民、长治久安的奠基石，在《关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议》中，他认为我国已经具有开征社会保障税的基本条件，应该尽快改革现有的社会保障缴费模式，施行由国家税务部门面向城市各种所有制企事业单位职工统一征收的社会保障税制度，并将社会保障税作为中央专有收入，直接列入中央专项支出项目。

贾康则认为：“社会保障税作为一
种特殊的‘目的税’，是随着现代社会产生的复合税制中的一种，与市场经济发展相适应。

社会保障税既具有了专税专用的特质，又兼具了税收的法治化、规范性、透明度，因而特别适合于需要持续、安全提供基本养老社会保障基金才能得以顺利运转的基本养老保障制度体系，天然地适合于作为基本养老社保“社会统筹”部分的筹资形式。

”
这部分专家认为，将征收社会保障税作为社会保障基金的基本来源应为最佳选择。

原因主要存在于三个方面：①以税收方式筹集社会保障基金更能体现社会保障的本质和属性。

因为从本质上说，社会保障是社会稳定、国民经济正常运行和高速发展的必要成本，是以社会安全为目标的一项社会事务，而从属性上来说，社会保障属于为全体国民所共享的公共品。

因此，社会保障理应由政府出面代表国家强制承办，此时税收理所当然是最佳选择；②社会保障税比社会保险缴费具有更明显的强制性和统一性。

社会保险费的收取尽管也可以通过相关制度赋予其一定程度的强制性，但是，其立法层次较低，约束力不够，不利于社会保障资金的征收与管理，这从我国长期存在的社会保险费欠缴严重的状况就可以获得例证。

而社会保障税的征收依据的是严密的、高位阶的税法规定，税法的强制性、权威性和统一性更有利于提高资金到位率，从而为社会保障提供充足、稳定的资金来源；③以税收方式筹集社会保障基金更有利于规范社会保障基金的管理。

以税收方式筹集社会保障资金能够从根本上将收和支划分为两个独立的系统，即由税务部门从纳税人处征税，经财政部门专项预算，再交由社会保障部门负责落实到社会保障的享受者。

这样就形成了社保基金“税务征收、财政监督、劳动使用”的这种既三位一体，又三权分离的格局，形成了主管机关之间既相互依存、又彼此监督的动作机制。

同时，这种“收支两条线”的管理模式，也可以更有效地避免社会保障基金筹集和发放过程中的不规范行为，保证专款专用。

以郑功成、郑秉文、厉以宁等专家学者则反对费改税，他们通过对我国目前的国情考察，认为社会保障税目前并不适合我国。

郑功成教授撰文《社会保险费改税应该缓行》，文中指出：“用社会保险税取代社会保险费，存在着诸如以下几个问题：一是目标模糊不甚明确，是重新确立新的社会保障制度还是在遵循原有社会保障制度的前提下仅仅改变筹资方式；二是改革的条件仍不成熟，其制约因素甚多，有制度层面也有现实国情层面的因素，一旦以税代费必然遇到各种阻力与问题；三是技术障碍甚多，如税种设计、征收范围、征收标准、征管机构、部门衔接等等，需要长时间考察论证；四是预期效果不确定，能否达至完善我国社会保障体系的目标需要较长时间观察成效，但是我国的社会保障制度在客观上已不允许再经历重大的波折；五是与国外社会保障改革、发展趋势不相吻合。

”后来他又在接受记者采访时说到，“从我国现行制度模式出发，社会保险在相当长时期内仍将是选择性制度安排，作为其主体项目的基本养老保险仍将采取统账结合的特殊部分积累财务机制，这就决定了我们必须坚持参保人权利义务紧密结合并为应付人口老龄化而做相应的财务积累准备，这当然只能与征费方式相容而无法与征税方式相容。

因此，社会保险费改税至少在现行制度安排下是非理性选择，其后果必定是扭曲社会保险制度自成系统地理性发展。

”
郑秉文认为：目前国际大趋势不是社保费改税而是税改费，征收形式是费还是税与资金安全无必然联系。

近来，费改税的呼声很高，有人认为社会保障费改税是一个国际潮流，我国应与国际接轨，这个说法几乎形成了“一面倒”，且社会保障费改税与国际接轨这个说法由来已久，几乎所有的从税派都以此作为重要依据。

就目前来看，这完全是一种误解和误导，与事实完全相反。

目前世界大趋势不是社会保障费改税，正相反，而是税改费。

郑秉文承认费改税确实曾经是一个国际潮流，但他也同时表示费改税已经是20世纪80年代以前的事情了，早已是“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”。

重要的是，费改税不适合我们的基本国情。

从理论上讲，税的三个基本特征里有两个是与费共通的，就是他们都具有“强制性”和“固定性”。

但是，税与费之间有一个最大的不同之处，那就是，税的一个重要特征是它具有“无偿性”，而费则不然。

纳税人从国家提供的公共物品和公共服务中获得的收益，与其缴税的数量之间没有直接的对应关系，不是对称的，国家可将税入进行转移支付，可统筹安排使用；而费则有明显的补偿性，受益人是相对固定的，受益群体有很强的针对性，是一种直接受益的关系，其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在着一种“有偿交换”的关系，具有一定的返还性质。

世界范围的弃税改费趋势，其目的正是为了加强个人缴款与未来受益之间的联系。

对我国目前社会保障制度来说，就更应该加强这种联系，弱化“大锅饭”的税性，强化“私有性”的费性，这就是建立个人账户的目的。

这既对个人来说能得到经济实惠，又对国家来说可以减少财政负担，对社保制度来说还可以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。

加强缴费与待遇之间的联系是中国社保改革制度的一个根本原则。

是缴费制还是缴税制这既是一个理论问题，也是一个激励问题；既是一个导向问题，也是一个制度设计问题，我们绝不可轻视。

一字之差，我们将有可能改变社保制度的根本属性。

既然就连世界“福利之窗”瑞典都把税改成费了，这就足以说明，我国社保制度坚持缴费制，既是社保制度财务可持续性的客观需要，又是保证参保人能够得到实惠的一个制度保障。

老百姓的实惠要最大限度地具有透明性，要一目了然，要明确其私有性，要加强缴款与受益之间的联系，而不是割断这种内在联系。

实际上，建立个人账户就等于建立了个人产权，这就是费的意义，费改税以后就不可能进入
个人账户了。

所以，个人账户的产权能够看得见，摸得着，实实在在，多缴多得，这就是费所具有的激励作用，是税和费在理论上的最大区别。

同时，郑秉文还认为费改税会对当前社保制度产生很大的负面影响，其中之一就是与现行的社保制度设计不匹配，两者存在很大的冲突。

首先费改税与当前统账结合的制度相冲突，因为统筹部分可以改，但个人账户部分是不能改的。

单位缴费划入个人账户的比例各地在执行中参差不齐，这就人为地使制度复杂化了，税费之间的比例难以全国统一。

其次税的刚性要大于费的刚性，但我们的社保制度建设却远没有定性，更没有定型，一切都在变革探索之中，因为我国是世界上第一个实行统账结合的国家，没有现成的经验。

再次费改税之后有两个很大的困难难以克服：一是如何界定纳税人的范围和概念，一是如何设定税率。

要增加一个税种或一个税目，首先要确定其纳税对象。

农民连农业税都免了，年均纯收入只有3255元(2005年底数据)的农民哪有能力成为社保纳税人？如果设立这个新的税种，这岂不是增加了他们的负担？如果将之排除在外，这又有剥夺其基本社会权利之嫌！如果城乡税费分立，这又人为地增加了制度的复杂性，弱化了可操作性，纵观世界，还从未发现哪个国家实行城乡税费分立的社保制度。

另外，农民工和务农农民的税率根据什么来确定？这些都是费改税的障碍。

最后是费改税并不必然提高征收的力度。

法国等欧洲许多国家都是费，但征缴力度和权威性并没有受到任何影响。

瑞典和意大利等国家并没有由于弃税改费就出现了大量的逃费现象。

征缴力度的大小，征缴率的高低，归根到底在于制度的设计是否合理，是否科学，是否符合社会条件，是否符合经济社会发展现状，是否存在内在激励机制，而不在于什么名称。

从另外一个方面讲，支持费改税的人之所以热衷于讲社会保障费变为税，是因为费改税之后可以在很大程度上加强社保基金的安全性及其监督力度。

针对这个观点，郑秉文则认为：从本质上讲，社保基金的征收形式是费还是税，这与资金安全性没什么必然的联系。

美国社保制度实行的是
“工薪税”，欧洲的法国、德国、瑞典等许多国家实行的都是费，但他们社保基金的安全性都很好，没有任何差别。

甚至我们也不能说，征缴主体是税务机关就会提高其安全性和征缴率；法国的保费征缴一直是由一个机构“社会保险费与家庭补助金联合征收机构”来负责执行的，就是我们常说的非政府组织，它是一个自治机构，连政府机构都不是，采取自收自支的方式，其安全性非常好。

我国社保基金当前出现的问题，有许多因素使然，如我国经济发展初级阶段的法律环境、经济状态以及历史债务等因素综合作用的结果，最重要的还是制度设计是否科学的问题，而不在于费改税，事实上税收的普惠性还会造成一部分人不缴或者少缴也能享受一定或者同等的待遇。

当纳税人预期自己的贡献与受益明显不对称，容易产生抵制情绪。

此外，富人缴纳的较高的社会保障税与其自身较高的自我保障能力相错位，社会保障基金的互济性使富人所享受的利益很可能与其所承担的义务不相匹配，而穷人在此过程中受到的利益通过互济则很可能大于其所承担的义务。

研究领域内对低收入者设置减免额或起征点或者对高收入者设置免征额的解决理论并不存在可行性。

此外，郑秉文还认为税制要求的固定性、稳定性和统一性与需要不断调整完善的社保制度带来的渐进性性，地区差异性相互矛盾。

有观点认为，统一的社会保障税率可以弥合原来各地方企业社会保险负担上的差距，消除原来因为缴费水平不同而造成的社会保险转账障碍，促进劳动力在全国流动，因而在全国层面立法确定税率，能够为整合地方社会保险政策，建立统一的社会保险制度提供良好的契机。

但是，该观点与我国社会保障制度的发展要求产生冲突。

同时郑秉文还提出我国的社保基金的筹资渠道和融资通道也存在壁垒。

根据国际经验，社会保险基金的缺口问题和资金保值增值问题可以通过扩大融资渠道，投资资本市场来解决，比如通过减持国有资本，发行政府债券，将积存的社会保障资金投资于国内资本市场、甚至国际资本市场，利用所获得的增值收入筹集社会保障资金等。

但是，以我国目前的投资环境来看，
尚难以满足社会保障资金筹措渠道多元化的要求。

社保资金的可持续筹集离不开一个完善健全的资本市场，我国投资市场虽处在不断完善过程中，但仍未摆脱操作不规范、投机性大、泡沫多、风险高、渠道选择少的缺陷，距离一个理性、稳健的投资市场尚存在很大一段距离，基金保值增值的目标实现困难，甚至有可能贬值缩水。

因此，以我国目前的投资环境来看，并不能够寄托于资本市场来实现社会保险基金保值增值的目的。

目前，随着事业单位改制议程的进行，倡议社会保险费改税无疑进一步加重了企事业单位以及职工的负担，社会保障税的征收会进一步增加企业税收负担，削弱企业竞争力，阻碍企业的开拓创新，或者由企业将税负转嫁给职工，加大职工收入压力，无益于金融危机下尤其是民营经济的复苏发展以及社会保障实施的初衷。

对于我国社会保障税费改革之争，经上述分析，相信我们已经有了自己的最佳选择，不管我国社会保障税费改革之争最终归于何方，至少有一点我们是确定的，即不能背离我国社会保障制度改革的根本目的和根本原则即加强个人缴款与未来受益之间的联系。

本组成员:王荃,郭永玲,薛楠,唐丽丽,吴欣涛,靳帅,王丽青,朱康迪，李琳。