生态环境损害赔偿制度的重构

２０１９年第２期(总第１３７期)黑龙江省政法管理干部学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＣａｄｒｅＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓＡｎｄＬａｗＮｏ ２㊀２０１９(ＳｕｍＮｏ １３７)

生态环境损害赔偿制度的重构

杨㊀雷ꎬ李㊀晖

(广西大学法学院ꎬ南宁５３１００４)

摘要:生态环境损害赔偿制度发轫于美国ꎬ其间ꎬ«清洁水资源法»«超级基金法»等一系列法律规范的颁布保障了这一制度的相关构建工作稳步推进ꎬ并于上世纪末臻于完美ꎮ然而ꎬ生态环境损害赔偿制度在我国的开展ꎬ囿于我国的环境治理模式㊁政府环境责任的分配而应体现出不同的形态ꎮ通过厘清法律概念㊁强调立法先行㊁明晰政府责任㊁创新制度规则等方式ꎬ可以重构生态环境损害赔偿制度ꎮ

关键词:生态修复ꎻ环境修复ꎻ政府环境责任

中图分类号:Ｄ９２２.６８㊀㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀㊀文章编号:１００８－７９６６(２０１９)０２－０１０２－０５收稿日期:２０１８－１２－１５

作者简介:杨雷(１９９３－)ꎬ男ꎬ广西桂林人ꎬ２０１６级环境与资源保护法学专业硕士研究生ꎻ李晖(１９７０－)ꎬ

男ꎬ四川北川人ꎬ副教授ꎬ硕士研究生导师ꎮ

一㊁厘清法律概念

将厘清法律概念作为制度重构首要任务的原因在于:首先ꎬ很多时候需要由解释者对法律概念的语义进行确证或具体化ꎻ其次ꎬ特定法律概念是引发特定法律后果的前提ꎬ而不是相反ꎻ最后ꎬ法律概念的语义构成目的论证的界限ꎬ有时也会对目的论证施加论证负担ꎮ有鉴于此ꎬ笔者着重对生态损害与环境侵害㊁生态修复与环境修复㊁生态损害赔偿与环境行政代履行㊁生态国益与环境公益四组概念进行辨析ꎬ以期为下文的论述澄清前提ꎬ划定界限ꎮ(一)生态损害与环境侵害环境侵害不以具体的自然人或法人为侵害对象ꎬ环境损害不是由具体的自然人㊁法人来承受的损害ꎬ因而既无法通过对具体的自然人㊁法人的避让来避免损害的发生ꎬ也无法通过对具体的自然人㊁法人的补偿等方式来化解纠纷ꎮ１９９３年«关于危害环境活动造成损害的民事责任的卢加诺公约»(简称«卢加诺公约»)第２条第七款对 损害 进行了列举ꎬ其中一类即污染环境而导致的损失或损害ꎬ并将其界定为不能为 生命丧失㊁人身损害和财产灭失或损害 这两项损害所涵盖ꎬ限于 已经进行或拟采取的恢复环境的措施的费用 ꎮ欧盟«预防和补救环境损害的环境责任指令»第２条规定ꎬ 环境损害 在指令中的定义为包括:(１)生物物种损害:严重影响欧盟动植物生存栖息地和物种守恒状态的损害 (３)土地损害:不仅包括土壤本身ꎬ还包括由于土壤污染给人身健康造成的实际的或潜在的伤害ꎮ [１]此外ꎬ俄罗斯２００２年«联邦环境保护法»和马其顿共和国«环境法»也都对 环境损害 做出了明确的规定ꎮ(二)生态修复与环境修复生态修复与环境修复作为环境司法领域最常用的两种法律责任形式ꎬ对其进行清晰界定不仅对环境法学理论的发展意义重大ꎬ也为在法律实践中区别性质㊁正确适用打下了基础ꎮ笔者认为ꎬ环境修复一词由于

其字面意义的限制ꎬ宜解释为针对某一或若干环境要素遭到破坏后所进行的一种修复性措施ꎬ且这种恢复仅限于自然生态系统ꎬ可由单个个体或若干私主体协作完成ꎮ生态修复ꎬ则由于其广泛性和复杂性ꎬ应指作为一国最高形式的社会组织的国家ꎬ针对受损自然生态系统和因此遭受相应不利影响的社会生态系统进行的一种综合性的修复和补偿措施ꎮ总之ꎬ生态修复应当是自然修复与社会修复密切结合的系统工程ꎬ在制度的建设中不应将二者割裂开来ꎬ偏废任何一个方面都实现不了真正意义上的生态修复法制化ꎮ

(三)生态损害赔偿与环境行政代履行

针对环保义务人不履行生态环境修复义务导致生态环境损害难以得到有效救济的现实问题ꎬ我国并设了两种对应制度ꎬ即环境行政代履行和生态环境损害赔偿ꎮ前者旨在间接运用行政强制措施促使环保义务的履行ꎬ后者旨在依赖司法诉讼实现生态环境损害赔偿ꎮ应当明确的是ꎬ二者不仅存在表现形式上的不同ꎬ即行政修复与司法修复的不同ꎮ实质上ꎬ也存在诸多差异ꎮ具体而言ꎬ在履行主体上ꎬ前者主要为某一行政机关或委托的具有修复资质的第三人ꎮ后者则是国家或者由其授权的各级政府ꎻ在内容要求上ꎬ前者仅要求在自然系统范围内达到或回复正常的环境标准ꎮ后者还须考虑对社会生态系统的修复和补偿ꎻ在制度目的上ꎬ前者意在通过强制环保义务人履行责任进而维护行政权威ꎮ后者则侧重于通过诉讼或磋商的方式督促环保义务人承担一定的修复责任ꎬ实现污染者负担的原则和树立司法权威ꎻ在成本负担上ꎬ前者由于对修复的标准不高和缺乏统一标准往往相对低廉ꎮ后者仅在针对自然生态系统的修复过程中依据虚拟成本治理方法计算出来的数额便相当巨大ꎬ遑论其涉及的对社会生态系统的修复费用ꎮ

(四)生态国益与环境公益

有关环境公益的法律概念ꎬ有诸多学说ꎮ但较为普遍的共识是ꎬ环境公益是不特定多数人在环境上利益的法律集合ꎮ相比之下ꎬ 生态国益 是一个较为生僻的概念ꎬ且在司法实践中极易与环境公益产生混淆ꎮ笔者认为ꎬ 生态国益 之说有其存在的价值ꎬ但对其所适用条件应进行合理的限缩ꎮ主要理由有二ꎬ一是国家基于«宪法»«物权法»等法律的规定享有的对自然资源的国家所有权ꎬ尽管可以作为对国有自然资源财产性利益的保护依据ꎬ但却不足以作为对自然资源生态性利益提起垄断性保护的依据ꎮ一言以蔽之ꎬ对于 生态国益 的理解应偏重其地理性㊁空间性的特征ꎬ弱化对其主体性㊁支配性的解读ꎮ二是 生态公益 一词能够更准确㊁更谦抑的处理好违法行为人与赔偿权利人之间的关系ꎮ使得生态损害赔偿制度的运行紧紧围绕着对不特定多数人造成现实的㊁重大的生态性不利益的救济开展ꎬ避免触及不必要的政治性㊁物权性问题ꎬ而渐行渐远ꎮ

二㊁强调立法先行

囿于对英美法 法官造法 传统的狭隘认识ꎬ学界通常认为针对生态环境损害赔偿诉讼㊁环境公益诉讼这样带有浓重司法色彩的制度进行立法性分析ꎬ属于 中国特色 ꎮ这不能不说是一种观念上的谬误ꎮ其实ꎬ在美国既不可能存在与原告自身利益无关的诉讼ꎬ也不可能存在纯粹的公益诉讼ꎬ因为按照美国主流司法理论ꎬ司法权的功能即在于救济个人权益ꎬ与私益无关而指向全体公民之共同利益的事务属于不具有 可司法审判性 (ｊｕｓｔｉｃｉａｂｉｌｉｔｙ)的 政治事务 ꎬ应由经民选产生㊁向选民负责的政治分支通过以民主原则支配的政治过程来处理ꎬ而不宜由未经选举产生的㊁不对选民负责的㊁往往带有精英阶层偏见的法官个人来决定[２]ꎮ由此可见ꎬ立法优先原则在我国同样具有重要意义ꎮ笔者认为ꎬ我国生态环境损害赔偿制度的立法工作应围绕法律目的㊁法律性质㊁法律框架㊁法律解释四个方面依次展开ꎮ

(一)法律目的

笔者认为ꎬ在环境质量目标主义法制转型的时代背景下ꎬ单纯强调 污染者负担原则 索取生态损害赔偿金已不再是当前环境法治实践的首要目的ꎮ如何通过生态损害赔偿这一全新制度的施行修复和改善面临紧迫威胁或遭受严重损害的生态环境才是当前法律规制的核心目的ꎮ具体而言ꎬ这一目的集中体现在生态环境损害赔偿资金的使用和相应的生态修复标准制度两个方面ꎮ前者以赔偿资金运营模式的确定㊁财政专户资金使用效率的提升㊁社会化基金管理机构的准入等为主要研究对象ꎻ后者兼具技术属性和法律属性ꎬ既非规章也非规范性文件ꎬ其约束力来自于援引环境质量标准的法律规范ꎬ其核心功能在于为环境质量状况提