关于我国社会组织双重管理体制改革的与思考
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改革与开放 2012 年 2 月刊
关于我国社会组织双重管理体制改革的探索与思考
夏龙 （中南大学公共管理学院 410083 湖南长沙）
Байду номын сангаас
摘要：对于社会组织，我国形成了以双重管理为核心的管理体制。 这种双重管理体制影响和制约了社会组织的发展和壮 大，为此一些地方政府进行了改革创新。 该文对各地政府创新实践进行了回顾和比较，最后进行了综合评价并提出了相关建 议。
不再接收新的社会组织设立申请， 其主管的社会组织也将逐步脱 钩，并交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。
2. 深圳：三个半步走战略 作为全国改革开放的排头兵和试验田， 深圳在社会体制改革 方 面 一 直 走 在 全 国 最 前 沿 。 为 了 改 变 运 行 20 多 年 的 双 重 管 理 体 制，深圳选择敏感系数低，风险较小领域的行业协会作为突破口， 逐步建立起社会组织直接由民政部门登记的管理体制。 为此，深圳 选择了三步走战略。 2004 年迈出 了 第 一 个 半 步 ：成 立 了 行 业 协 会 服务署， 统一行使行业协会业务主管单位的职责。 各行业协会的 人，财，物与政府部门全面脱钩，行业协会真正拥有独立的社团法 人地位。 当年, 75 个党政机关 和 事 业 单 位 的 2 1 名 公 职 人 员 全 部 辞去在各行业协会，商会的职务，深圳的行业协会在全国最早实现 了 民 间 化[4]；2006 年 深 圳 迈 出 了 第 二 个 半 步 ：撤 销 了 行 业 协 会 服 务署，成立了民政局下属的民间组织管理局，统一履行登记，监管， 规范，协调和服务等职能。 如此一来，行业协会实现了由行业协会 直接登 记的管理体制， 但当 时 的 改 革 仅 限 于 行 业 协 会 ；2008 年 九 月第三个半步：将无主管直接在民政部门登记的范围扩大, 对工商 经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织实行由民政部门直接 登记。 3. 成都锦江区：登记备案双轨制 2009 年 12 月初成都 市 出 台 了 《促 进 社 会 组 织 发 展 的 意 见 》， 锦 江 区 先 行 一 步 ，试 验 “ 孵 化 器 模 式 ”— — — 实 行 登 记 备 案 双 轨 制 ： 对 暂不符合审批登记条件的社会组织， 尤其是重点培育的公益服务 类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权五类社会组 织，只需在所在街道社区备案，即可享有开展“合法”活动的身份， 通过活动“孵化”成长到符合条件后即可登记注册。 同时，对于社会 发展迫切需要且主要在社区开展活动的社会组织只需向社区居委 会提出申请，由街道办事处审核并备案即可。 (二) 从监管主体来看 1. 一元模式 所谓一元模式就是社会组织无需业务主管单位， 直接向民政 部门登记，社会组织和业务主管单位改为业务指导关系，目前主要 为广东地区所采用，故有的学者又称之为“广东模式”。 如广东省在 2006 年率先在全国取消了业务主 管 单 位 ，统 一 由 民 政 部 门 行 使 行 业协会的登记和管理职能。 深圳在 2008 年迈出了第三个半步走之 后，成为一元模式最典型的代表。 该种模式对现行的双重管理体制 改革最为彻底，因而能充分反映社会组织的民间性和志愿性。 2. 新二元模式 这是一种过渡的模式，即政府部门不直接充当业务主管单位， 而是通过边缘政府部门（如：工商联）作为社会组织的业务主管单
一、现行的双重管理体制及其困境 现行的双重管理体制确立于 1989 年国务院颁发的《社会团体 登记管理条例》，其规定社会组织的成立和运行必须接受业务主管 单位和登记管理机关的双重管理。 在该种体制下，如果成立一家社 会组织， 创始人首先必须找到相对应的政府部门作为其业务主管 单 位 ，然 后 才 能 到 当 地 的 登 记 管 理 机 关 — — — 民 政 部 门 登 记 ， 同 时 业 务 主 管 单 位 对 社 会 组 织 拥 有 广 泛 的 管 理 权 限 和 管 理 责 任 [1]。 双重管理体制是在整个社会发育极不完善的情况下建立的， 它在成立初期适应了我国社会发展需要， 保证了社会组织的质量 和正确发展方向， 但是， 近年来国内外社会环境发生了明显的变 化：一方面我国政治民主化改革不断深化，迫切要求放宽对民间力 量的管制，积极培育社会力量；另一方面，从全球角度来看，随着中 国加入 WTO 和全球化进程加速，我国社会组织与西方发达国家的 非政府组织交流合作日益频繁，在学习其先进的管理经验之时，也 深刻认识到了自身的不足。 在该种情况下，双重管理体制显得落后 且不合时宜，其罪魁祸首就是政社不分，社会组织实际扮演了“二 政府”的角色[2]。 今日的双重管理体制，不仅饱受西方国家的批评， 国内学者也纷纷对其提出了质疑，甚至惊呼“第三部门失灵”。 二、各地改革双重管理体制的探索 旧的双重管理体制不再适应时代的发展要求， 因此需要一种 新的管理体制取而代之。 当前，许多地区针对改革双重管理体制进 行了积极的探索。 (一) 从改革的地域来看 1. 北京：首推“枢纽型”社会组织 2009 年 三 月 ，北 京 市 委 社 会 工 委 表 示 ，将 社 会 组 织 管 理 逐 步 实现政社分开，管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责， 原则上不再作为社会组织业务主管单位，逐步实现社会组织在人， 财，物等方面彻底分开，而授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为 业务主管单位，对同性质，同类别，同领域的社会组织进行分类管 理，不断促进自我管理，自主发展。 四月份，北京市社会建设工 作 领 导 小 组 已 经 正 式 认 定 首 批 10 家市级“枢纽型”社会组织，对同性质，同类别，同领域的社会组织 进行分类管理[3]。 根据建设“枢纽型”社会组织工作体系的基本要 求，今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上
关键词：社会组织 双重管理体制 改革创新
社会组织是独立于政府和市场之外的第三方力量， 其发展壮 大有利于减轻政府的负担， 对维护社会稳定和构建社会主义和谐 社会也有积极的推动作用。 然而，我国当前对社会组织实行双重管 理体制，其严重地束缚了社会组织功能的发挥。 随着中国政治和经 济体制改革的推进和现代化公民社会目标的确立， 改革社会组织 管理体制势在必行。
关于我国社会组织双重管理体制改革的探索与思考
夏龙 （中南大学公共管理学院 410083 湖南长沙）
Байду номын сангаас
摘要：对于社会组织，我国形成了以双重管理为核心的管理体制。 这种双重管理体制影响和制约了社会组织的发展和壮 大，为此一些地方政府进行了改革创新。 该文对各地政府创新实践进行了回顾和比较，最后进行了综合评价并提出了相关建 议。
不再接收新的社会组织设立申请， 其主管的社会组织也将逐步脱 钩，并交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。
2. 深圳：三个半步走战略 作为全国改革开放的排头兵和试验田， 深圳在社会体制改革 方 面 一 直 走 在 全 国 最 前 沿 。 为 了 改 变 运 行 20 多 年 的 双 重 管 理 体 制，深圳选择敏感系数低，风险较小领域的行业协会作为突破口， 逐步建立起社会组织直接由民政部门登记的管理体制。 为此，深圳 选择了三步走战略。 2004 年迈出 了 第 一 个 半 步 ：成 立 了 行 业 协 会 服务署， 统一行使行业协会业务主管单位的职责。 各行业协会的 人，财，物与政府部门全面脱钩，行业协会真正拥有独立的社团法 人地位。 当年, 75 个党政机关 和 事 业 单 位 的 2 1 名 公 职 人 员 全 部 辞去在各行业协会，商会的职务，深圳的行业协会在全国最早实现 了 民 间 化[4]；2006 年 深 圳 迈 出 了 第 二 个 半 步 ：撤 销 了 行 业 协 会 服 务署，成立了民政局下属的民间组织管理局，统一履行登记，监管， 规范，协调和服务等职能。 如此一来，行业协会实现了由行业协会 直接登 记的管理体制， 但当 时 的 改 革 仅 限 于 行 业 协 会 ；2008 年 九 月第三个半步：将无主管直接在民政部门登记的范围扩大, 对工商 经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织实行由民政部门直接 登记。 3. 成都锦江区：登记备案双轨制 2009 年 12 月初成都 市 出 台 了 《促 进 社 会 组 织 发 展 的 意 见 》， 锦 江 区 先 行 一 步 ，试 验 “ 孵 化 器 模 式 ”— — — 实 行 登 记 备 案 双 轨 制 ： 对 暂不符合审批登记条件的社会组织， 尤其是重点培育的公益服务 类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权五类社会组 织，只需在所在街道社区备案，即可享有开展“合法”活动的身份， 通过活动“孵化”成长到符合条件后即可登记注册。 同时，对于社会 发展迫切需要且主要在社区开展活动的社会组织只需向社区居委 会提出申请，由街道办事处审核并备案即可。 (二) 从监管主体来看 1. 一元模式 所谓一元模式就是社会组织无需业务主管单位， 直接向民政 部门登记，社会组织和业务主管单位改为业务指导关系，目前主要 为广东地区所采用，故有的学者又称之为“广东模式”。 如广东省在 2006 年率先在全国取消了业务主 管 单 位 ，统 一 由 民 政 部 门 行 使 行 业协会的登记和管理职能。 深圳在 2008 年迈出了第三个半步走之 后，成为一元模式最典型的代表。 该种模式对现行的双重管理体制 改革最为彻底，因而能充分反映社会组织的民间性和志愿性。 2. 新二元模式 这是一种过渡的模式，即政府部门不直接充当业务主管单位， 而是通过边缘政府部门（如：工商联）作为社会组织的业务主管单
一、现行的双重管理体制及其困境 现行的双重管理体制确立于 1989 年国务院颁发的《社会团体 登记管理条例》，其规定社会组织的成立和运行必须接受业务主管 单位和登记管理机关的双重管理。 在该种体制下，如果成立一家社 会组织， 创始人首先必须找到相对应的政府部门作为其业务主管 单 位 ，然 后 才 能 到 当 地 的 登 记 管 理 机 关 — — — 民 政 部 门 登 记 ， 同 时 业 务 主 管 单 位 对 社 会 组 织 拥 有 广 泛 的 管 理 权 限 和 管 理 责 任 [1]。 双重管理体制是在整个社会发育极不完善的情况下建立的， 它在成立初期适应了我国社会发展需要， 保证了社会组织的质量 和正确发展方向， 但是， 近年来国内外社会环境发生了明显的变 化：一方面我国政治民主化改革不断深化，迫切要求放宽对民间力 量的管制，积极培育社会力量；另一方面，从全球角度来看，随着中 国加入 WTO 和全球化进程加速，我国社会组织与西方发达国家的 非政府组织交流合作日益频繁，在学习其先进的管理经验之时，也 深刻认识到了自身的不足。 在该种情况下，双重管理体制显得落后 且不合时宜，其罪魁祸首就是政社不分，社会组织实际扮演了“二 政府”的角色[2]。 今日的双重管理体制，不仅饱受西方国家的批评， 国内学者也纷纷对其提出了质疑，甚至惊呼“第三部门失灵”。 二、各地改革双重管理体制的探索 旧的双重管理体制不再适应时代的发展要求， 因此需要一种 新的管理体制取而代之。 当前，许多地区针对改革双重管理体制进 行了积极的探索。 (一) 从改革的地域来看 1. 北京：首推“枢纽型”社会组织 2009 年 三 月 ，北 京 市 委 社 会 工 委 表 示 ，将 社 会 组 织 管 理 逐 步 实现政社分开，管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责， 原则上不再作为社会组织业务主管单位，逐步实现社会组织在人， 财，物等方面彻底分开，而授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为 业务主管单位，对同性质，同类别，同领域的社会组织进行分类管 理，不断促进自我管理，自主发展。 四月份，北京市社会建设工 作 领 导 小 组 已 经 正 式 认 定 首 批 10 家市级“枢纽型”社会组织，对同性质，同类别，同领域的社会组织 进行分类管理[3]。 根据建设“枢纽型”社会组织工作体系的基本要 求，今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上
关键词：社会组织 双重管理体制 改革创新
社会组织是独立于政府和市场之外的第三方力量， 其发展壮 大有利于减轻政府的负担， 对维护社会稳定和构建社会主义和谐 社会也有积极的推动作用。 然而，我国当前对社会组织实行双重管 理体制，其严重地束缚了社会组织功能的发挥。 随着中国政治和经 济体制改革的推进和现代化公民社会目标的确立， 改革社会组织 管理体制势在必行。