文献综述等

课题来源

公民参与这一概念最高来自于古希腊。公元前6世纪，在雅典城邦中确立了民主政治，自由民可以全部参与政治决策，由全体公民选举代表组成公民大会，公民大会成为最高权力机关，公民参政权利空前扩大。雅典民主理论与实践的发展，为近代西方政治制度奠定了最初的基础。二战以后，随着行为科学的兴起，公民参与的概念便被大量引进政治学和公共管理学领域。如今，随着经济市场化、政治民主化、社会法治化进程的加快和公民参与意识的增强，西方许多国家的公共行政部门发生了变化，以“等级为中心”的行政僵化形式，正在转向以“公民为中心”，这不仅仅是一种形式上的变革或者说是管理风格的变化，二是政府所扮演的社会角色上，以及政府与公民关系方面发生的本质变化。过去，政府与公民之间的关系是管理与被管理关系，随着全球化公民参与运动和治理理论的兴起，越来越多的专家学者呼吁政府与公民之间的关系应该是服务与被服务的关系。公共政策作为对社会价值物的权威性分配，自然也必须引入公民参与，而公民参与公共政策的核心是公民直接参与公共政策的制定过程。

在我国，随着改革开放的日益深入，政治民主进程的不断向前推进，公民越来越多的参与到政府的公共政策制定领域中。党的十八大明确提出“最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好的保障人民权益，更好地保证人民当家作主”。在当前构建社会主义和谐社会，实行法治，推进民主化进程，肯定人民的主体地位和参与国家管理的这一背景下，重新审视公民参与这一主题，具有很强的理论和现实意义。

南京市作为我国东部地区经济发达的省会城市，民主法治精神相对较强。在近几年的公共政策制定中，如城西干道改建计划、绿评制度以及水污分流工程中，都可以看到公民通过各种途径参与公共政策的制定，都在不同程度上影响了公共政策。公民参与取得了一些成绩，但也面临着政府回应不及时，公民参与的渠道途径比较狭窄等。本文旨在分析当前公民参与过程中存在的现状与问题，总结国内外公民参与实践过程中的经验启示，积极构建公民参与的新途径。

研究目的

对南京市公共政策制定中公民参与进行研究，目的主要有以下几点：

第一，通过南京市公民参与的几个典型案例，例如城西干道改建计划、绿评制度以及水污分流工程，梳理出公民参与的现状，总结公共政策制定中公民参与的不足点，如信息不对称、参与成本过高等，并在此基础上，认真分析制约因素。

第二，在研究国内外公共政策制定中公民参与的基础上，借鉴将其经验启示。

第三，根据国情、区情的不同，基础相应的对策建议，希望能够促进公民在参与公共政策制定中发挥积极有效的作用，实现公共政策制定的科学化、民主化、法制化，切实保障人民的知情权、参与权、监督表达权。

研究意义

（一）理论意义

我国目前正处于社会主义民主政治和市场经济建设的关键时期，在这一背景下，社会利益群体不断分化、利益格局大幅调整，公民的独立意识和参政能力逐步增强，参与公共政策的医院也日益强烈，公共政策制定中的民意基础不断延伸。但是在公民参与不断壮大的同时，也存在很多问题。改革现行的公民参与制度、促进公民有序参与迫切需要力理论上的创新。然而目前学术界对公共政策制定过程中公民有效参与的理论研究不多，专门针对公共政策制定中公民参与途径的研

究相对缺乏，且没有形成体系。因而研究公民对公共政策制定过程的有序及制度化参与有着十分重要的学术价值。

（二）实践意义

首先，政府机构在制定比较重大的法律文件或是公共政策之前，需充分考虑大多数公民的意见，要保证社会公众都享有表达自身观点和利益的机会和途径，从而使得最终出台的公共政策符合大多数人的利益。

其次，公民参与政府决策有助于消解人们对政府及其工作人员的误解，增强公民对政府行为的理解和支持，重拾公民对政府的信任和认同，为政府政策的合法性建设打下坚实基础。

最后，对于公民而言，公民参与政府决策有助于公民表达自己的利益需求，从而维护和增进自己的利益，为公民的自我发展和选择提供制度保障；公民参与政府决策也是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段，有利于促进公民意识的增长。

国内外研究现状

（一）国外研究现状

西方政治学家和思想家早就强调了公民参与公共政策制定的极端重要性。早在古希腊城邦建设时期，就已经蕴含了早期政治参与的思想。近代意义上政治参与思想源于卢梭等人的民主理论思想。在《社会契约论》中，卢梭提出“公意”的概念，强调公共问题的讨论，必须由全人民的参与，其基本假设是：民众应该拥有同等的政治资源及参与政治生活的基本权利。卢梭积极宣传人民主权，将公民普遍、直接、积极的政治参与看作是保障公民权利的基本途径。但公民参与得到真正发展的是在二战之后。

20世纪50年代，公民参与的概念被大量引入政治学和公管理学领域，并且公共决策的民主领域也开始出现“公民参与”，也就是说，公民参与不仅仅停留在“行使选举权”这样的代议制民主范围之内了。目前，公民参与有较多的理论成果，主要集中在参与的价值、参与的途径以及参与的疑虑上。

对公民参与价值的研究

英国著名哲学家罗素在论及社会发展时，认为有两种基本力量推动社会发展，一是政府控制力，一是社会自由力。社会自由力量使政府权力得到限制。而公民参与公共政策的制定是社会自由力量推动社会发展的体现。首先，公民参与公共政策的制定有助于公民利益的保障。最能代表公共利益的群体是公民本身，公民参与不仅可以作为一种力量与其他的利益团体博弈，最大限度的去争取公众利益，同时也会改变政府在政策制定中垄断地位。其次，公民参与公共政策的制定有利于完善政策系统的民意代表和监督性，增强公众对政府的信任；再次，公民参与有利于扩大公民政策制定过程中的资源的提取范围，并为公共决策者提取可靠的智力支持，从而降低决策者“有限理性”而导致的决策失败的概率。

公民参与公共政策的动机研究

在关于公民参与动机的研究上，有学者把它分为三个方面：一是本能说。这种观点认为公民参与政治生活完全是出于本能。正如亚里士多德认为“人是天生的政治动物”。主张这种观点的学者认为大多数认识没有理性的，他们只听从本能和欲念的驱使；二是理性选择学。这种观点认为人都是有理性的，每一个人都是在自己的理性指导下安排自己的生活。公民在理性衡量自己的经济能力、知识能力以及成本收益的基础上选择参与与否；三是功利选择说。这种观点是对前两种学说的总和，即一方面认为公民参与是出于本能的考虑，一方面又是对利益选