论中国政府管理模式的转型

论中国政府管理模式的转型

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发布时间：2005-03-29文章来源：《社会科学研究》2004/6 文章作者：张丽曼

建立高度集中全面控制的全能型政府,还是建立调控适度行为规范的效能型政府,这是20世纪以来世界各国政治文明发展中遇到的重要课题,也是中国政治文明建设的重大课题。新中国成立以来,中国不断进行政府管理体制改革以适应现代化建设的需要,探索出一条从内部分权到职能转变再到行为规范的政府管理模式转型的渐进改革之路,为建立新型的效能型政府治理模式奠定了基础。

一、内部分权式的政府管理模式转型

克服前苏联高度集中全面控制的全能型政府管理模式的弊端,形成适合中国现代化发展要求的效能型政府管理模式,一直是中国政府改革的重要任务。

在共和国初创时期,为了迅速稳定国内政治经济局势,抵御外国的武装干涉,巩固新生的革命政权,以及实现第一个五年计划的经济指标,中国基本上借鉴前苏联的经验,建立起类似于前苏联的高度集中全面控制的全能型政府管理模式。其具体表现形式是:中央政府集中掌握配置资源的最高权力,按照生产部门对国民经济实行专业化的全面直接管理,国家在财政上实行统收统支,在产品和物资分配上实行统购包销、集中调拨,对企业生产经营进行直接干预,在整个国民经济运行中实行指令性计划,对收入分配和社会福利实行政府统一调配,在整个经济运转中忽视或者根本否定市场机制的作用。

这种政府管理体制很快暴露出它的严重弊病,出现了中央控制过多,权力过大,使地方和企业积极性受到严重压抑的情况,从而引起一次较大规模的政府内部权力结构的调整。在956年4月25日的中央政治局扩大会议上,毛泽东听取了中央工业、农业、交通运输、财政等34个部门的工作汇报,总结了“条条”管理的教训,作了关于《论十大关系》的报告。毛泽东指出,“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”为了建设一个强大的国家,必须有中央的强有力的领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。但是,中国这样大,人口这样多,情况这样复杂,“有中央和地方两个积极性,比只有中央一个积极性好得多”。“目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力给地方更多的独立性,让地方办更多的事情这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央把地方卡得死死的,一点机动权也没有。”毛泽东认为:“可以和应当统一的,必须统一,不可以和不应当统一的,不能强求统一。正当的独立性,正当的权利,应当给予支持”。在毛泽东的直接领导下,从1956年到1959年,中国进行了一次较大规模的中央和地方之间权力关系的调整。从1958年开始由中央向地方大幅度下放权力,第一次在中国形成了不同于前苏联的、具有中国特色的、建立在中央与地方适度分权基础上的“集中分权式”政府管理模式。

这次政府管理模式转型的主要特点是,在保持中央政府具有足够的控制权的前提下,在整个政府系统内部进行自上而下的权力再分配,将配置社会资源的各种权力分层次地派分给从中央到地方的各级政府,由中央和地方各级政府分别对整个社会从宏观、中观到微观实行全面控制,把“条条专政”变成了“块块专政”。所以,也可以把这次改革叫做“内部分权式政府

管理模式转型”。

内部分权式政府管理模式转型后形成的“集中分权式”的政府管理模式,在特定的历史时期曾经发挥了积极的作用。第一,发挥了社会主义现代化建设的领导者和组织者的作用。在短时期内基本转变了旧中国留下来的积弱积贫、一穷二白、混乱不堪的经济状况,迅速恢复了国民经济,集中了有限的资源,为社会主义工业化奠定了初步基础。第二,发挥了统一的单一制多民族国家的创建者和维护者的作用。在中国这样一个幅员辽阔,人口众多,地区发展水平差异比较悬殊的多民族国家中,通过调整中央和地方之间、地方各级政府之间、汉民族与各个少数民族之间的利益关系,社会各个阶层之间的利益关系,增强了国家的凝聚力,实现了国内各民族各社会阶层的团结统一,为发展全国各地区各民族的共同繁荣奠定了政治基础;同时有效地抵御了外侮,捍卫了国家的主权。如果没有一个适度集权、有效控制的中央政府和适度分权、主动灵活的地方政府间的相互配合、统一高效的政府管理体制,国家对社会的整合作用就难以发挥,从而使社会的安全、发展、公平以及外交等公共利益难以实现。因此,毛泽东时期创立的“集中分权式”政府管理模式,不仅对以后发生在中国大陆的历次政府改革发生重要影响,而且对于今天探索建立中国特色的效能型政府也具有十分重要的借鉴意义。在政府管理体系内部,围绕中央和地方之间的纵向权力再分配不仅过去,而且今后也将成为政府改革的重要内容。毛泽东的“有中央和地方两个积极性,比只有中央一个积极性好得多”的精辟论断已经成为今天中国政府正确处理中央与地方之间关系的基本原则。

但是,“集中分权式”政府管理模式仍然具有明显的历史局限性。其根本性的缺陷在于这种模式排斥市场机制的制度安排。由于当时在理论上把市场和计划与社会制度联系起来,把二者看成是资本主义和社会主义的重要区别,自然不会把市场作为配置资源的基础,只能通过加强和扩大各级政府的权力解决资源配置问题,以便保证高度集权全面控制的计划经济体制顺利运行。在这一思想指导下进行的政府管理模式转型必然是“内部分权式”的,不断地在政府体系内部或者是在上下机构之间纵向收放权力,或者是在平行机构之间横向拆分权力,使之在全国形成了大大小小的全能型政府,出现了政府权力自上而下的急剧膨胀:第一,在管理范围方面,政府权力出现了职能性扩张和角色性扩张的严重趋势,使政府成为包揽一切公私事务的“全能型政府”。第二,在管理强度方面,政府权力出现了管制性扩张和强制性扩张的趋势,使整个社会资源完全纳入各级政府既定目标的轨道,在政府权力的强控制之下,整个社会几乎完全失去了生机和活力。第三,在管理行为方面,政府权力出现了持续性扩张和失控性扩张的趋势,致使政府机构反复膨胀臃肿,人浮于事,官僚主义盛行。据统计,从建国初期到“文革”前的17年间,中国政府大约进行了6次比较大的机构改革和人员精简,平均每隔2年左右就进行一次,但是政府改革始终没能跳出“放权———收权,再放权———再收权”、“精简———膨胀,再精简———再膨胀”的怪圈。它实际上是前苏联的高度集中全面控制的全能型政府管理模式的“中国化”,并没有从根本上摆脱前苏联政府管理模式的阴影。

二、职能转换式政府管理模式转型

政府的效能,是指政府的能力和作用,即政府的有效性。实践证明,以高度集中全面控制为特征的全能型政府管理模式,对特定历史条件下完成特殊历史任务具有一定的效能。但是,这样的政府还不能称之为效能型政府。因为以高度集中全面控制为特征的全能型政府,从根本上说是一种违背社会生产力发展,窒息社会经济主体活力的政府管理模式。要解决“内部分权式”政府管理模式转型的局限性,就必须克服“集中分权式”政府管理模式的弊端,彻底改变那种认为政府是超能的威力无边的至尊至上的权力,按照现代市场经济的要求设置政府职