政府职能的含义及其重要地位

第一节政府职能的含义及其重要地位

一、政府职能的含义

政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能包括以下四层意思：（1）政府职能的实施主体是政府机构；（2）政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；（3）政府职能的实施手段主要是依法行政；（4）政府职能是完整统一的体系。

二、实现政府职能的主要手段

实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段等。（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。

三、政府职能的发展变化

政府职能的发展变化，很大程度上取决于社会经济形态的发展变化。按照这一变化过程，政府职能的发展变化可以

划分为以下四个阶段：

1．自然经济状态下的政府职能

自然经济，是与生产力水平低下和社会分工不发达相适应的。奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。在自然经济状态下，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息不畅，因而政府职能主要局限在“御外”和“安内”，维持国家的统治。同时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，在封建制度下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。因此在自然经济状况下的政府职能，一方面表现为政治统治职能的极端强化；另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对薄弱。

2．近代资本主义国家的政府职能

当进入资本主义社会发展阶段后，市场在资源配置中的作用越来越大。在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力量相对较弱，在一定程度上需要国家的保护和扶持。但随着资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经济，自由放任思想逐渐抬头。政府职能主要发展为三项：御

外、安内和建设公共设施。社会的经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府过多的干预。这时的政府职能只是局限于外部经济，为经济运行提供良好的环境，而未深入经济生活内部，直接干预经济。从18世纪到20世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，自由放任思想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的角色。但是，近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度和封建制度下国家政府职能的“弱化”，有本质上的不同：前者是政府与市场之间的权衡，相信市场可以自动调节经济的运转，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意“不为”的表现；而后者却是在市场化程度很低、社会经济处于分割状态的情况下，政府对社会经济运转无法控制的

“无力”的表现。

3．现代资本主义国家的政府职能

进入20世纪后，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深，30年代西方世界爆发了大危机，市场出现严重失灵，自由放任思想束手无策。在这种情况下，政府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和货币政策控制国家经济的做法，适应了国家垄断资本主义的需要，对挽救资本主义制度起到了“起死回生”、“灵丹妙药”的作用。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地

加强了对经济的干预。现代资本主义国家，时而强调政府干预，时而强调市场机制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑或“两手”并用；但从总体趋势上看，政府经济职能在不断扩大和强化；同时，随着世界格局和社会经济的发展变化，无法通过市场有效解决的社会公共事务不断涌现，政府在社会福利、环境保护、科技文化教育等方面的职能不断得到强化。现代资本主义国家的政府职能，归纳起来主要有：提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节

社会分配，维护市场秩序。

4．传统社会主义国家计划经济体制下的政府职能传统上，社会主义国家是以生产资料公有制为主，实行计划经济体制。这一经济体制的特征，决定了社会主义国家政府职能的性质和方向。在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，企业只是作为政府的附属物而存在。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，一切经济活动以政府的计划为中心。这种方式在社会主义国家建国初期，对加快经济建设、奠定国民经济基础，曾起到过一定的积极作用。但是，坚持计划经济为主，就意味着排斥市场经济，排斥非公有制形式。社会主义制度作为资本主义制度的对立物，曾一度把市场经济和非公有制当作资本主义制度的属性，因而

试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场体制。但几十年的社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没有取得成功。因此，目前大多数社会主义国家已认识到市场对发展经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制转变；同时，开始积极探索公有制实现形式的多样化，发展多种所有制经济。与经济体制改革相适应，政府职能也在发生根本性的变化。四、政府职能的重要地位

1．政府职能体现了公共行政的本质要求政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。它直接回答了政府是“干什么的”、“应该干什么”、“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。通过了解政府职能，就可以把握公共行政活动的范围和方向，从而了解到行政组织、行政行为、行政法规等其他公共行政的内容。因此，政府职能是公共行政的最基本内容。

2．政府职能是政府机构设置的根本依据政府职能与政府机构的关系可以从两方面来理解：（1）政府机构是政府职能的物质载体，政府职能要想有效发挥，必须通过政府机构来实现；（2）政府机构设置，必须依据政府职能这一重要标准，政府职能状况在很大程度上决定了政府机构的设置、规模、层次、数量以及运行方式。