浅议民事公益诉讼制度

浅议民事公益诉讼制度
摘要：民事公益诉讼在国外已是一种成熟的形式，而对我国而言，却是一种新的诉讼形式，民事公益诉讼制度在我国很不完善，甚至缺失。

出于维护国家利益和社会公共利益的需要，有必要建构我国公益诉讼制度。

结合我国目前的实际情况，应建立一种多元化民事公益诉讼制度，即以检察机关提起民事公益诉讼为主导，以社会团体提起民事公益诉讼为补充，同时鼓励普通民众提起公益诉讼的制度。

此外配合民事公益制度的构建还应进一步加快对此方面立法的完善。

关键词: 国家和社会公共利益民事公益诉讼主体存在的障碍
公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

公益诉讼包括刑事公益诉讼（即刑事诉讼）和民事公益诉讼，而我国缺失的就是后者。

一、建立民事公益诉讼制度的必要性
我国新旧两种体制的转折过程中，不可避免的会出现国家、社会公共利益和公民、法人、个体利益的激烈碰撞和冲突，以及市场秩序的混乱和不规范。

我国现行的司法制度已不能对此进行完善的救济，在现实生活中这一矛盾已日益突显。

（一）目前我国缺失对公共利益的民事司法保护制度。

在多数人的利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼（无疑这是巨大的程序浪费）这两种方式予以救济，但这两种救济方式都存在缺陷，不能对公众利益提供充分的救济。

公共利益受到侵害主要集中在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争等领域，尤其应注意的是，我国是社会主义国家，国有企业在整个经济领域中还占支配地位，国有企业流失严重已是不争的事实。

在国有资产流失后，如何通过司法程序予以挽回，我国尚无明确规定。

虽然已有检察院作为原告提起民事诉讼，追回国有资产的判例，但是还没有形成完善的对国有资产的民事司法保障系统。

，民事诉讼制度的这一缺陷不仅使公共利益没有得到应有的法治待遇，而且造成对轻微甚至严重违法行为的宽纵，这严重影响了社会主义市场经济的正常运行。

（二）生活中矛盾的突显。

程海诉北京网通安装固定电话歧视人案败诉！李刚诉全国牙防组织案被驳回！这些案件有的起诉时就不被受理，有的受理了也被不具有利害关系而驳回，有的则以理由不充分被驳回诉讼请求，小部分案件即使胜诉也是赢了官司输了时间和金钱。

国有资产大量流失，企业的私分行为、浪费行为、不妥保管行为、怠行职务行为、恶意处
分行为等损害国家利益的时间是有发生，然而却没有有利的措施去救济，有效的制度去监管。

最高人民检察院在《检查改革之年实施建议》中提出积极拓宽人民检察院在民事行政诉讼中维护国家利益，社会公共利益的职能和方式。

一次，最高人民检察院民事行政监察厅在2000年和2001年的工作计划中均明确要求各级检察机关加强代表国家利益提起民事行政诉讼的探索。

各省的监察机关纷纷与法院相协调，试着推行该种诉讼形式，也取得了一些成效。

但是“名不正言不顺”，“出师无名”，立法未有明确的规定，法院随时可以不受理，检察机关这一实践只能算是一种“地下状态”，要想真正建立提起民事公益诉讼制度，还有一段路要走。

二、国外代表性民事公益诉讼制度立法例
美国是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一。

美国的有关立法确定了公民诉讼和司法官、检察官提起诉讼两种形式。

其中对于前者的规定尤为详细。

公民诉讼权在美国被视为一种“禁止权”或强制措施权；公民则可以被视为“私人检察官”，与政府的职能相对应而存在，在保护公共权益方面起着重要的作用。

《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。

”⑴这一精神在美国的反欺骗政府法、反垄断法和环境保护法中都有具体体现，而且制定了相应的规范程序。

被称为现代经济法开山鼻祖的美国《谢尔曼反托拉斯法案》则规定：检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼，以防止和限制托拉斯行为。

法国民事公益诉讼主要是指由检察官代表国家来提起民事公诉。

现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。

于法律规定的情形，检察院代表社会。

第422条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。

第423条规定：除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。

⑵
英国公共权益的司法救济也是以检察长提起民事公诉为主要方式，但又以公众诉讼制度作为补充。

检察长作为在法律上唯一能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉，某些组织经检察长同意也可以提起环境公害群体诉讼。

英国也专门建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。

⑶
前苏联在列宁“民事法律也属公法”思想的指导下，在民事诉讼法中规定：“检察长参加诉讼。

检察长从维护国家利益，社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。

在法律有规定的情况下，或法院认为检察长有必要参加诉讼的情况下，检察长必须参加民事案件的审理。

参加诉讼的检察长，可以查阅案件材料，请求
回避，提供证据，参加对证据的审查，就审理案件时发生的问题或就个人案件的实质发表意见，以及实施法律规定的其他诉讼行为。

”⑷受苏联的影响，匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克等东欧国家也规定了检察长可以代表国家和社会的利益提起民事诉讼。

三、我国民事公益诉讼制度的构建
借鉴国外的有关制度，结合我国的实际情况，笔者认为我国应构建一个多元化的民事公益诉讼体制。

即以检察机关提起民事公益诉讼为主导，以社会团体提起民事公益诉讼为补充，同时鼓励普通民众提起公益诉讼的制度。

(一)检察机关
检察机关提起民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民，法人，其他组织的行为违反民事法律的有关规定，损坏了国家或社会公众的合法民事权益，基予法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提起诉讼，追究违法者的民事责任。

检察机关提请民事公益诉讼也是对民事实体法律的贯彻执行情况实施法律监督职能的表现。

监察机关提起民事公益诉讼已为大多数国家认可而在我国却发展缓慢。

随着社会的发展各国都赋予了检察机关提起民事公益诉讼的权利，使之更有效的保护国家，社会公众的合法权益。

以美国为例，他是最早建立民事检查制度的国家之一。

早在1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉司法》，1914年美国又先后通过的《联邦委员会法》和《克莱顿法》均授予司法部门提起与该法相关的诉讼和进行辩护或敢于诉讼的权利。

民事公益诉讼中被告一方一般是社会的强势群体成员，侵害公共权益者往往是经济实力强大的组织，从事公共事业的团体甚至是政府机构。

因此与公众提起诉讼相比，检察机关具有优势，检察机关的工作人员都是法律工作人员，对法律的使用及运作有着良好的理论和实践基础，而且对于一些案件公民无论是在资金还是举证能力等方面都无法与对方相抗衡，而检察机关恰恰可以弥补这方面的不足。

目前发生在我国的暗中的国有资源流失现象归根到底还是由于政府在资源配置中发挥作用失当造成的，运用检查权校正行政权对紧急生活的过渡干预，保护国有资产及其他公共利益成为可能。

因此借助国家力量由监察机关提起诉讼进行救济成为必要。

问题的解决，社会得以稳定，在老百姓心中有着良好形象的检查机关介入，其本身也有利于社会稳定。

因此检察机关应作为提起民事公益诉讼的最主要的主体，个人和社会团体发现有损国家或社会公众的合法利益的行为，可以通过检察机关提起，这样通过检察机关的审查还可以排除一些并非是侵权的案件，减少诉累，降低成本。

但检察机关进行民事公益诉讼是必须注意以下这一方面。

检察机关作为原告参加民事公益
诉讼、行政诉讼是应注意“检察机关的监督权应与诉全分别行使，行使诉权的同时不应行使监督权，否则民事公益诉讼中的控辩对抗平衡的格局被打破，当事人诉讼地位平等原则就会受到冲击，人民法院裁判的公正性和权威性也会受到冲击”，因而检察机关在诉讼中应与被告地位品等，不应享有特权，应与被告一样主张权利，承担举证责任，并受人民法院裁判效力的约束。

（二）社会团体
社会团体作为起诉主体是检察机关起诉主体的补充。

特定的国家机关任务繁多，也不能对社会上有损公益的行为都发挥作用。

但是我们又看到，在社会中有许多社会责任感很强、公益心很强的组织他们愿意诉讼。

倘若我们只将公益诉讼的提起主体定位特定的国家机关或是相关的组织和个人，可能就会出现有“资格”的人不想诉或顾不上诉，而无“资格”的人想诉却没有权利诉的怪现象，从而使受损的国家利益或社会公共利益得不到保护。

其表现作用主要表现为以下两方面：
第一、社会团体也作为诉讼主体可以在更大程度上发现案源，并且在其专业领域方面进行诉讼应当会更具有优势。

如消费者协会，维护消费者的合法权益便是它的本职工作，关注社会上损害消费者合法权益的损害公益时间是他的职责之一，因此，消费者协会就会比检察机关在此方面能够更容易发现案源，且能更准确的鉴定是否违法，以及如何更好地进行举证。

第二、察机关不立案或立案后不起诉的损害公共利益的事件，社会团体可以直接向法院提起公益诉讼。

这样就能更加充分的保护公共利益。

从另一方面来说，社会团体相对于普通公众，他是若干公民的组合，而且与普通公民相比，社会团体可以克服普通公民在资金、举证能力方面的不足，从而更易于提起公益诉讼。

（三）普通民众
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

”可以说，在民事诉讼法中设立民事公益诉讼制度从司法保障上为人民参加国家和社会事务的管理提供了一条新的途径。

以公民举报和揭发为重要立案来源的民事公益诉讼是人民间接管理国家事物的一种方式，而民众诉讼则是人民直接通过诉讼手段来管理国家和社会事务。

普通公民可以与案件有直接利害关系，从而提起受害人之诉，也可以与案件无利害关系而提起民众诉讼。

这是因为，普通公民与国家利益、社会公共利益之间存在诉的利益。

由于“公共利益在主体上是整体的，而不是局部的利益。

在内容上是普遍的，而不是特殊的利益，又由于公共利益与私人利益的不可分割性和辩证同一性，因此公共利益的直接受益主体是国家和社
会，间接受益主体是公民、法人和社会团体，”⑸当国家利益和社会公共利益受到侵害时，作为受益主体的普通公民定会受到影响，那么在普通公民与国家、社会公共利益受损之间便存在利用诉讼手段予以救济的必要性，也就存在了诉的利益，诉的利益是连接程序法和实体法的桥梁，普通公民当然有权提起公益诉讼。

在一方面讲，普通民众进行诉讼，可以不断提高普通公众的法律意识，提高其主人翁责任感，对我国的法制化进程是有很大推动作用的。

再者说我国的革命也好，社会主义建设也罢，都走的是群众路线。

如果能够发动群众，那么我国的公益诉讼将会如火如荼的开展。

因此应该鼓励普通公众进行公益诉讼，尤其是在我国目前的情况下，普通公众的法律意识不强，更应该鼓励。

与此同时采取鼓励个人发现有损国家和社会公共利益的行为，向检察机关进行举报的措施，可以相应的对举报人得与一定的奖励。

四、目前我国构建民事公益诉讼制度存在的障碍及应对策略
以上对我国民事公益诉讼的论述仅限于理论层面，根据我国目前的司法实践，在我国建构诉讼制度不可能一蹴而就，必定会遇到许多障碍。

（一）我国构建民事公益诉讼制度存在的障碍
第一：公民法律意识层面的障碍
笔者认为公民法律意识较差是目前保障民事公益诉讼良好运行的最大障碍。

与西方国家公民相比，我国公民的法律意识程度要相差很多。

这是由我国的历史传统所造成的，毕竟两千多年的封建社会，没有民主，没有法制，充斥我国的是人治、专制，统治者为了维护自己的独裁专制地位，给国民的意识上了一个沉重的枷锁。

西方的大炮带来的不仅仅是屈辱和侵略，他也客观的促进了中国的转折。

这么多年的改革和发展，我们已经创立大量法律和移植了许多西方的法律制度，然而深层次的公民的法律意识却远远落后于制度层面的发展，这种不协调制约着我国法制的进程，也是构建民事公益诉讼制度的最大障碍。

第二、法律制度层面的障碍
（1）我国现行的《民法通则》第五条规定：“公民法人的合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”，在第六章“民事责任”第一百零六条又只规定“公民。

法人由于过错侵害国家、集体的财产……应当承担民事责任。

”实际上对财产以外的其他公共权益就没有明确规定名法保护。

这就是的有一些名师公益诉讼的启动缺乏实体法依据。

（2）我国的《民事诉讼法》第一百零八条和《行政诉讼法》第二条还对原告的范围作了限制，要求原告必须与案件有直接的利害关系。

这些规定与公益诉讼的起诉主体的广泛性特征是
相冲突的，为建构我国的公益诉讼制度设置了障碍。

第三、费用机制的障碍
目前我国诉讼法中使用的费用机制对于公益诉讼来说是一个障碍，因此应该建立与公益诉讼相适应的费用机制。

在目前状况下，应当采取必要的措施鼓励公民和社会组织拿起法律武器，同社会上的损公肥私、破坏环境等一切侵害公共利益的行为作斗争。

（二）构建我国民事公益诉讼制度的应对策略
第一、为了我国民事公益诉讼将来能够健康运行，必须进一步提高我国公民的法律意识。

首先，加大力度普及国民教育，提高国民素质，以及更加深入地进行普法教育，应对全体社会成员，全面进行更深层、全面的法律意识教育。

强化民主与法制、依法治国的法；宣传机制，通过各种渠道和各种形式传播与全社会，传播与社会的各个角落，使每个社会成员的法律意识升华于这种法制氛围之中。

其次，要使普通民众产生对法律的信仰。

这就要求不断完善法律的立法和执行机制，完善立法、从严立法，严格维护社会的公平争议，使民众的合法权益尽最大可能的得到维护，使民众的公益诉讼在立法上、制度上得到保障。

第二、鉴于以上法律制度方面的障碍，笔者认为必须改革我国相关的法律制度，是公益诉讼制度能够取得法律的授权，笔者提出以下设想：一是通过司法解释的方式消除以上障碍，这种方式具有及时性，通过对一些法律条文的解释能够尽快的适应需要，灵活性很强。

二是在以后的民法总则中明确规定“公共权益”受法律保护，对其侵犯应承担民事责任。

在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中可专列一章，分别规定民事公益诉讼和行政公益诉讼，对公益诉讼的概念、起诉主体、受案范围做出明确规定。

第三、针对费用机制具体的鼓励措施可以通过免收诉讼费、给予奖励以及提供法律援助等方面来考虑。

首先，公益诉讼中原告的诉讼费用应该免收。

只要是为了公共利益而起诉，无论胜诉败诉，诉讼费都不应该由原告承担。

只是为了防止滥诉的出现，才应当规定先由原告交纳一部分诉讼费用，在案件终结时诉讼费用都应如数返还原告。

只有经审查原告起诉属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉讼费才可不返还原告以此达到惩罚滥诉的目的。

其次，对公益诉讼的原告应当给予一定的奖励。

起诉人为了社会公益而起诉，必然消耗其时间、精力、金钱。

若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许不会有更多的人为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。

从世界上公益诉讼发达国家看，也大多实行对原告的奖励政策。

因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应
从对被告的经济制裁或赔偿中提取，或由国家、地方政府出资设立民事公益诉讼奖励基金。

这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。

最后，为了支持公益诉讼，应当把公益诉讼纳入法律援助的范畴。

法律援助是政府给予经费保障的法律服务工作，而公益诉讼本身就是为了维护国家利益和社会公共利益，因而应当把公益诉讼纳入法律援助的工作范围。

同时要积极倡导执业律师从事公益诉讼活动，建立便于律师开展公益诉讼的风险代理收费的机制，创造律师服务公益诉讼的条件。

这样可以减少公益诉讼的成本，避免公民、法人和其他组织因为没有律师的帮助而打不赢官司。

对于民事公益诉讼，就我国目前的现实而言障碍重重。

不过笔者相信随着我国法制化进程的逐步加快，建设和谐社会，坚持科学发展观的提出，对国家利益和社会公共利益的关注将会进一步加强，而公益诉讼制度作为保护国家利益、社会利益的一种行之有效的制度，在我国一定会建立发展起来。

参考文献：
[1]江伟、刘家辉译《美国民事诉讼法》法律出版社1983年版第36页
[2]罗结珍译《法国新民事诉讼法典》中国法制出版社1999年版第85页
[3]（英）威廉韦德《行政法》楚建译中国大百科全书出版社第257页
[4]《列宁文稿》第4卷第222-223页
[5]李坤英《行政公益诉讼制度的建构》华东政法学院学报2004-12-20
Abstract: The civil public welfare lawsuit in overseas already was one mature form, but speaking of our country, was actually one kind of new lawsuit form, the civil public welfare lawsuit system was very imperfect in our country, even flaw.Stemming from maintenance national interest and social public interest need, it is necessary to construct our country public welfare lawsuit system. This article was introducing simply several have in the representative national public welfare lawsuit foundation, unifies our country's actual situation, highlighted should establish one kind of multiplex civil public welfare lawsuit system, and coordinated the civil public welfare system the construction to be supposed further to speed up the consummation which the aspect legislated regarding this.
Key word:National and social public interest civil public welfare lawsuit main body existence barrier。