关于“三规合一”的探研

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关于“三规合一”的探研
国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划(简称“三规”)被认为是我国空间规划体系中最重要的三个规划,长期以来,由于三规在编制目标、主体、内容、任务以及标准等方便的差异导致了分歧和矛盾的产生,影响了规划职能的发挥。

标签:三规合一;存在问题;有利条件;规划成果
现相关部门应正确分析原因,充分利用有利条件,明确规划成果,开展“三规合一”规划编制工作,为规划顺利实施奠定基础。

一、分析原因,找准存在问题
1、缺乏统领的战略引导
根据我国现行法律、法规规定,法定规划就有20多种,最主要还是国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划,非法定规划就更多了。

从分类上看,有综合性规划;有建设计划性规划;有控制性规划;有专项规划。

各个规划在法理基础、技术标准、信息手段和审批机制等方面存在差异,导致各部门编制和实施管理过程中缺乏协调。

2、缺乏全面的空间统筹
三规是对同一个城市空间,同一个空间资源进行综合布局,同时应各有侧重,协调统一。

国民经济和社会发展规划强调目标与指标的确立,城乡规划强调空间地域的前瞻性安排,土地利用规划强调土地资源的实现性保障。

3、缺乏统一的保障机制
土地利用规划保障机制比较好。

注重疏导,通过城乡增减挂钩,盘活存量,增加土地规划空间;通过独立选址,点供项目解决重点工程用地指标问题;强化督查,通过卫片检查,土地督察,约谈来保证规划的实施。

国民经济和社会发展规划、城乡规划的实施保障机制不太健全,导致后两个规划常跟着土地利用规划转。

4、各规划的时间不一致。

(1)基准年不同:由于基准年不一样,各个规划的基础数据就不一致,对规划的目标、布局、措施都有很大影响。

(2)规划年限不一致:我市国民经济和社会发展规划的年限为2011年-2015年;城市总体规划年限为2014年-2030年;土地利用总体规划规划至2020年,时间跨度差异大,导致规划之间难作比较。

5、分类不协调。

三个规划在产业、用地分类上不协调,如城市规划中城乡
用地分类为2大类,9中类,14小类;城市建设用地分为8大类,35中类,42小类;土地利用分类分为3个一级类,10个二级类,30多个三级类。

6、规划布局有差异。

由于各个规划着重点不一致,引起规划布局上有差异,如在我市城市总体规划中,开发区有14km2建设用地,在这14km2建设用地内符合土地利用规划的为8.37km2;港区在城市总体规划中有14.08km2建设用地,在这14.08km2建设用地中符合土地利用总体规划的为8.4km2。

7、规划目标所实施的要求、指标不尽相同。

究其原因,主要是“三规”之间在编制主体、工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在较大差异。

二、因势利导,提高编制认识
1、国家政策积极引导
(1)2013年11月十八届三中全会,通过的若干问题决定,提出“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发控制边界,落实用途管制”。

(2)2013年12月中央城镇化工作会议,再次提出“建立统一的空间规划体系,限定城市发展边界,划定城市生态红线,一张蓝图干到底。

”(3)2014年3月《国家新型城镇化规划(2014-2030)》提出推动有条件地区的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”。

(4)2014年8月国家发改委、国土部、环保部、住建部《关于开展县市“多规合一”试点工作的通知》,确定了28个县市作为试点,开展“多规合一”规划编制工作。

2、有成功的经验可借鉴
现在全国有很多省、市开展了“三规合一”规划编制、管理试点工作,取得丰富的成功经验,如广东省的广州市实现了“一张图”管理,构建了“一张网信息平台”。

河源市率先实现“三统一、二协调、一平台”。

云浮市实施了“一套规划、统一平台、分头实施”。

厦门市以美丽厦门战略为引导的多规合一,主张一张图、一个平台、一张表、一套机制。

3、行政管理内在需要
根据《行政许可法》及相关法律、法规规定,各类规划都必须进行主动公示,各个建设项目的行政许可都必须做批前、批后公示,并要告知利益关系人权利、行使权利的时间和途径。

一旦全面公示各类规划,规划之间的矛盾、不同之处就一目了然,行政机关会处处被动。

行政管理部门迫不及待需要统一编制“三个合一”规划,真正做到“一张图干到底”。

三、明确成果,有效实施规划
“三规合一”是以国民经济和社会发展规划为依据,加强城乡规划与土地利用规划的衔接,确保“三规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致。

并在统一的空间信息平台上划定生态控制线、基本农田控制线、城市边界控制线和产业区控制线,建立控制线体系,以实现优化城乡空间布局,有效配置土地资源,促进土地节约集约利用,提高政府效能的目标。

四、多法联动,推进规划编制
1、联合编制“三规合一”规划。

目前“三规合一”规划工作从上至下还未形成合力,很多地方仅保留在各部门在调研现状,加强合作的层面上,没有真正开展编制“三规合一”规划。

要想做好这项工作应由各级人民政府牵头,组织发改委、国土、住建等部门联合编制。

2、完善配套法规。

现每个法定规划都对应相关法律、法规,而法律、法规之间就有不统一的地方,如遵守这些法律、法规规定,编制的规划必定会有矛盾。

建议修改《城乡规划法》、《土地管理法》、制定《空间规划法》,用《空间规划法》来统领“三规合一”
3、制定统一标准。

因该规划涉及三个大的部门,各部门对规划的要求、着重点、技术标准不尽相同。

应统一制定“三规合一”规划标准:包括规划编制技术要求,含规划年限、核心内容、技术标准;规划编制的成果要求,含成果数据构成、核心数据质量与制图规范、辅助数据交换约定、成果数据提交规定。

4、强化资金保障。

建议上级政府拨专项资金支持“三规合一”规划试点工作,地方政府积极筹集资金,全面开展“三规合一”规划编制工作。

5、加强业务培训。

各部门编制本行业的规划,在人才、技术、质量保证体系都没有问题,现要把三个规划合为一个规划进行编制,就缺少综合性人才和一整套技术支撑,需要上级部门组织业务培训,增加基层人员相关业务知识,进而提升规划编制水平。

参考文献
1、杨利锋“三规合一”的问题和模式与路径初探《山西建筑》2015年第12期。

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