中国经济专题-9-财政分权
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地方政府税收能力和收入水平正相关
2020/10/1
9
分税制
1. 中央税：资源税、特种消费税 2. 地 方 税 ： 营 业 税 、 企 业 和 个 人 所 得 税 （
2003年之后共享）、契税、印花税、农业 税（后取消） 3. 共享税：增值税、企业和个人所得税
2020/10/1
10
主要税种
• 增值税
2. 三种分成计划
3. 不同分成比例
2020/10/1
6
1988 1994
五种包干办法： 1. 总额分成 2. 收入递增包干 3. 定额上解 4. 上解额递增包干 5. 定额补助 分税制改革： 1. 中央税：资源税、特种消费税 2. 地方税：营业税、企业和个人所得税（后共享）
契税、农业税（后取消） 3. 共享税：增值税、企业和个人所得税
– 钱颖一、温加斯特：保护市场的财政联邦制度
• 分权加剧了地方之间对资本的竞争，促使 它们改善地方的基础设施和软环境
• 分权促使地方政府进行制度创新
– 分权有利于发挥地方政府的信息优势； – 分权有利于小型试验（M型组织的优势）。
2020/10/1
21
• 中国的改革历程是一个地方试验和中央意 识形态演变的互动过程
• 杀鸡取卵
– 当地方经济前景比较暗淡的时候，地方官员可能杀 鸡取卵
• 制造地区间壁垒
– 地方保护主义（北京、上海和广州对小排量轿车的 限制）
– 法庭偏向于本地企业
• 对资本的过度竞争
– 全民招商导致“斜坡效应”：土地价格下降、对环 境的忽视、对劳工标准的忽视
– 从全国来看，最终未必是有利的
2020/10/1
23
政府竞争和企业竞争一样吗？
• 张五常：
– 中国的成功得益于中国几千家政府之间的竞争
• 但是，政府间的竞争面临交叉补贴和寅吃 卯粮问题
– 政府有“软钱”：低息贷款、税收等 – 向未来借钱：本届政府不管下届政府
• 还面临不对称权力问题
– 一些地方比另一些地方拥有更多的政治权力
2020/10/1
24
上海、贵阳、 贵州农村
2020/10/1
25
• 地区间不平等加剧
1995年
2001年
2007年
2009年
5个最富的省份 人口的百分比 GDP的百分比 财政收入的百分比 政府开支的百分比
12.47 23.35 22.98 19.50
12.60 24.26 29.48 21.54
13.31 25.80 33.92 23.13
– 中央给出一个政策，但有意留出一些模糊地带， 让地方获得创新的空间，然后择机选择下一步 的政策。
– 例子：土地开发指标
• 国土部每年给各省下达土地指标，但不管省以下指 标的分配；
• 各省开始尝试指标交易，甚至跨省交易； • 中央开始干预，禁止跨省交易，允许省内交易。
2020/10/1
22
分权对经济增长的负面作用
17
中央政府转移支付
• 税收返还
– 由1993年的基数和各年的税收增长决定
• 项目
– 需要地方政府配套资金
• 公式转移支付（一般转移支付）
– 根据一个考虑各省经济发展水平的公式进行分 配
• 专项转移支付
2020/10/1
18
中央政府三类转移支付的比例
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
– 从财政入手，健全民主监督机制。
2020/10/1
33
思考题
• 单一制与联邦制的对比 • 1979-1993年的财政包干 • 分税制改革 • 税收超GDP增长 • 地方保护主义
2020/10/1
34
地方还享有非税收入，主要是来自于土地出让金。
2020/10/1
7
• 全国而言，预算外收入占政府全部收入的 20%左右，有些城市达到30-40%。
2020/10/1
8
当前财政体制的特点
• 中央和地方政府独立的收入和预算 • 较高的名义税率 • 中央和地方收入与支出不匹配 • 有限的无条件转移支付，多数转移支付与
2020/10/1
4
1959-67 1968-76
1977-78
“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变” 1. 中央和各省收入分成 2. 每年有所调整 3. 地区间财政转移支付 文化大革命 1. 1968：完全集权（1950模式） 2. 1969-70：1959-67模式的修改 3. 1971-73：收支基数固定，盈余和赤字包干制，逐
2020/10/1
29
政治体制与财政体制的匹配
政治 集权 体制 分权
财政体制 集权 分权 法国 中国 印度 美国
2020/10/1
30
2020/10/1
31
2020/10/1
32
解决方案
• 一级政府对应一级人大
– 中央：发挥人大平衡地方利益、协商地方和中 央关系以及监督中央政府的作用；
– 地方：一级财政对一级人大负责；人大平衡次 一级地方之间的利益 ，监督同级政府的运作；
年调整 4. 1974-75：收入保留比例固定，支出包干制，计划
之外盈余分成 5. 1976：1959-67模式的修改 分权试验 1. 江苏和四川模式 2. 不同收入分成设计的试验
2020/10/1
5
1978-1994年间的分权
1978 十省试验
1. 收支计划挂钩
2. 中央和地方共享计划外收入
3. 分成比例三年不变
– 但现实中，地方性法规在各地存在差异，甚至 和中央法律冲突。
• 党的一元化领导：政治上的集权
– 通过对官员的任命控制地方
2020/10/1
3
计划经济时代的中央-地方财政关系
1950 1951-57 1958
“统收统支” 1. 所有地方财政收入上交中央 2. 中央确定所有地方的财政支出 3. 各地收支是否平衡并不明确 “统一领导，分级管理，收入分类分成” 1. 集中计划 2. 三级预算管理 3. 收入分成 分权 1. 地方寻找新的收入来源 2. 中央和各省的收入分成比例五年不变
China USA
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Transfer/central revenues Share of central spending Share of central revenues
Source: Shuanglin Lin (2008)
2020/10/1
13.53 25.17 28.34 17.76
5个最穷的省份 人口的百分比 GDP的百分比 财政收入的百分比 政府开支的百分比
13.46 7.72 8.61 11.86
13.61 7.18 7.17 11.54
13.31 6.49 6.48 10.76
12.27 5.96 6.73 11.45
2009年人均GDP最高的省份（由高到低）：上海、北京、天津、江苏、浙江。 2009年人均GDP最低的省份（由低到高）：贵州、甘肃、云南、西藏、广西。
1979 广东和福建试验
1. 两省向中央上解定额收入
2. 财政包干办法五年不变
1980 全国财政改革：“划分收支，分级包干”
1. “分灶吃饭”：不同级别独立预算
2. 中央和地方分成比例五年不变
3. 五种主要包干办法
1985 改进：“划分税种，核定收支，分级包干”
1. 三种收入：中央、地方、中央地方共享
– 企业增加值的17% – 中央75%，地方25%
• 企业所得税
– 企业利润的25% – 中央和地方各50%
• 个人所得税
– 起征点之上累进比例征收 – 中央和地方各50%
2020/10/1
11
税收高增长
2020/10/1
12
税收/GDP
2020/10/1
13
税收超过GDP增长
2020/10/1
人均政府支出 (元): 2000, 2005
2020/10/1
27
人均政府教育、卫生和福利支出 (元): 2005
2020/10/1
28
• 地方政府的商业化
– 忽视社会支出：社会支出占政府支出的40%
• 中央政府宏观调控失效
– 地方政府具有持续的投资冲动
• 地方政府谈判地位的加强
– 案例：地方政府要求发行债券的权利
14
地方政府收入和支出占全国的比例
2020/10/1
15
与其他国家相比 ……
• 中国是一个高度财政分权的国家
2020/10/1
阜阳“白宫”
16
一些国家中央政府收入、支出和转移支付比例
Thailand UK
Chile France Hungary
Italy Australia
Russia Gemany Argentina
九、财政体制
内容
• 中国财政体制简介 • 中国当前财政体制的特点 • 财政分权与改革和经济增长 • 当前财政体制的问题
2020/10/1
2
中国政府层级及其关系
• 五级政府
– 中央、省、市、县（区）、乡（镇）
• 单一制国家体制
– 地方没有独立制定法律的权利，地方可以制定 地方性法规，但不能和中央的法律相冲突。
也不会超过22%。
• 分权给予地方政府强烈的经济增长动机
– 为了增加地方财政收入，地方政府必须大力发 展本地经济，
– 特别是在经济前景好的地方，政府官员更愿意 发展本地经济。
2020/10/1
20
• 分权有利于硬化地方政府的预算约束
– 一级政府一级财政，下级无法向上级政府伸手
• 分权绑住了中央政府的手，使得它不能随 意干涉地方事务
20%
10%பைடு நூலகம்
0% 2000
2007
2008
2009
Formula-based Projects-based Tax rebates
2020/10/1
19
分权对经济增长和改革的贡献
• 1980年代的财政分权导致大幅度的减税：
– 1978年，政府税收总额占全国GDP的31%； – 1995年，该数字降至11%，即使加上非税收入，
2020/10/1
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分税制
1. 中央税：资源税、特种消费税 2. 地 方 税 ： 营 业 税 、 企 业 和 个 人 所 得 税 （
2003年之后共享）、契税、印花税、农业 税（后取消） 3. 共享税：增值税、企业和个人所得税
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主要税种
• 增值税
2. 三种分成计划
3. 不同分成比例
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1988 1994
五种包干办法： 1. 总额分成 2. 收入递增包干 3. 定额上解 4. 上解额递增包干 5. 定额补助 分税制改革： 1. 中央税：资源税、特种消费税 2. 地方税：营业税、企业和个人所得税（后共享）
契税、农业税（后取消） 3. 共享税：增值税、企业和个人所得税
– 钱颖一、温加斯特：保护市场的财政联邦制度
• 分权加剧了地方之间对资本的竞争，促使 它们改善地方的基础设施和软环境
• 分权促使地方政府进行制度创新
– 分权有利于发挥地方政府的信息优势； – 分权有利于小型试验（M型组织的优势）。
2020/10/1
21
• 中国的改革历程是一个地方试验和中央意 识形态演变的互动过程
• 杀鸡取卵
– 当地方经济前景比较暗淡的时候，地方官员可能杀 鸡取卵
• 制造地区间壁垒
– 地方保护主义（北京、上海和广州对小排量轿车的 限制）
– 法庭偏向于本地企业
• 对资本的过度竞争
– 全民招商导致“斜坡效应”：土地价格下降、对环 境的忽视、对劳工标准的忽视
– 从全国来看，最终未必是有利的
2020/10/1
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政府竞争和企业竞争一样吗？
• 张五常：
– 中国的成功得益于中国几千家政府之间的竞争
• 但是，政府间的竞争面临交叉补贴和寅吃 卯粮问题
– 政府有“软钱”：低息贷款、税收等 – 向未来借钱：本届政府不管下届政府
• 还面临不对称权力问题
– 一些地方比另一些地方拥有更多的政治权力
2020/10/1
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上海、贵阳、 贵州农村
2020/10/1
25
• 地区间不平等加剧
1995年
2001年
2007年
2009年
5个最富的省份 人口的百分比 GDP的百分比 财政收入的百分比 政府开支的百分比
12.47 23.35 22.98 19.50
12.60 24.26 29.48 21.54
13.31 25.80 33.92 23.13
– 中央给出一个政策，但有意留出一些模糊地带， 让地方获得创新的空间，然后择机选择下一步 的政策。
– 例子：土地开发指标
• 国土部每年给各省下达土地指标，但不管省以下指 标的分配；
• 各省开始尝试指标交易，甚至跨省交易； • 中央开始干预，禁止跨省交易，允许省内交易。
2020/10/1
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分权对经济增长的负面作用
17
中央政府转移支付
• 税收返还
– 由1993年的基数和各年的税收增长决定
• 项目
– 需要地方政府配套资金
• 公式转移支付（一般转移支付）
– 根据一个考虑各省经济发展水平的公式进行分 配
• 专项转移支付
2020/10/1
18
中央政府三类转移支付的比例
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
– 从财政入手，健全民主监督机制。
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思考题
• 单一制与联邦制的对比 • 1979-1993年的财政包干 • 分税制改革 • 税收超GDP增长 • 地方保护主义
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34
地方还享有非税收入，主要是来自于土地出让金。
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• 全国而言，预算外收入占政府全部收入的 20%左右，有些城市达到30-40%。
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8
当前财政体制的特点
• 中央和地方政府独立的收入和预算 • 较高的名义税率 • 中央和地方收入与支出不匹配 • 有限的无条件转移支付，多数转移支付与
2020/10/1
4
1959-67 1968-76
1977-78
“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变” 1. 中央和各省收入分成 2. 每年有所调整 3. 地区间财政转移支付 文化大革命 1. 1968：完全集权（1950模式） 2. 1969-70：1959-67模式的修改 3. 1971-73：收支基数固定，盈余和赤字包干制，逐
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政治体制与财政体制的匹配
政治 集权 体制 分权
财政体制 集权 分权 法国 中国 印度 美国
2020/10/1
30
2020/10/1
31
2020/10/1
32
解决方案
• 一级政府对应一级人大
– 中央：发挥人大平衡地方利益、协商地方和中 央关系以及监督中央政府的作用；
– 地方：一级财政对一级人大负责；人大平衡次 一级地方之间的利益 ，监督同级政府的运作；
年调整 4. 1974-75：收入保留比例固定，支出包干制，计划
之外盈余分成 5. 1976：1959-67模式的修改 分权试验 1. 江苏和四川模式 2. 不同收入分成设计的试验
2020/10/1
5
1978-1994年间的分权
1978 十省试验
1. 收支计划挂钩
2. 中央和地方共享计划外收入
3. 分成比例三年不变
– 但现实中，地方性法规在各地存在差异，甚至 和中央法律冲突。
• 党的一元化领导：政治上的集权
– 通过对官员的任命控制地方
2020/10/1
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计划经济时代的中央-地方财政关系
1950 1951-57 1958
“统收统支” 1. 所有地方财政收入上交中央 2. 中央确定所有地方的财政支出 3. 各地收支是否平衡并不明确 “统一领导，分级管理，收入分类分成” 1. 集中计划 2. 三级预算管理 3. 收入分成 分权 1. 地方寻找新的收入来源 2. 中央和各省的收入分成比例五年不变
China USA
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Transfer/central revenues Share of central spending Share of central revenues
Source: Shuanglin Lin (2008)
2020/10/1
13.53 25.17 28.34 17.76
5个最穷的省份 人口的百分比 GDP的百分比 财政收入的百分比 政府开支的百分比
13.46 7.72 8.61 11.86
13.61 7.18 7.17 11.54
13.31 6.49 6.48 10.76
12.27 5.96 6.73 11.45
2009年人均GDP最高的省份（由高到低）：上海、北京、天津、江苏、浙江。 2009年人均GDP最低的省份（由低到高）：贵州、甘肃、云南、西藏、广西。
1979 广东和福建试验
1. 两省向中央上解定额收入
2. 财政包干办法五年不变
1980 全国财政改革：“划分收支，分级包干”
1. “分灶吃饭”：不同级别独立预算
2. 中央和地方分成比例五年不变
3. 五种主要包干办法
1985 改进：“划分税种，核定收支，分级包干”
1. 三种收入：中央、地方、中央地方共享
– 企业增加值的17% – 中央75%，地方25%
• 企业所得税
– 企业利润的25% – 中央和地方各50%
• 个人所得税
– 起征点之上累进比例征收 – 中央和地方各50%
2020/10/1
11
税收高增长
2020/10/1
12
税收/GDP
2020/10/1
13
税收超过GDP增长
2020/10/1
人均政府支出 (元): 2000, 2005
2020/10/1
27
人均政府教育、卫生和福利支出 (元): 2005
2020/10/1
28
• 地方政府的商业化
– 忽视社会支出：社会支出占政府支出的40%
• 中央政府宏观调控失效
– 地方政府具有持续的投资冲动
• 地方政府谈判地位的加强
– 案例：地方政府要求发行债券的权利
14
地方政府收入和支出占全国的比例
2020/10/1
15
与其他国家相比 ……
• 中国是一个高度财政分权的国家
2020/10/1
阜阳“白宫”
16
一些国家中央政府收入、支出和转移支付比例
Thailand UK
Chile France Hungary
Italy Australia
Russia Gemany Argentina
九、财政体制
内容
• 中国财政体制简介 • 中国当前财政体制的特点 • 财政分权与改革和经济增长 • 当前财政体制的问题
2020/10/1
2
中国政府层级及其关系
• 五级政府
– 中央、省、市、县（区）、乡（镇）
• 单一制国家体制
– 地方没有独立制定法律的权利，地方可以制定 地方性法规，但不能和中央的法律相冲突。
也不会超过22%。
• 分权给予地方政府强烈的经济增长动机
– 为了增加地方财政收入，地方政府必须大力发 展本地经济，
– 特别是在经济前景好的地方，政府官员更愿意 发展本地经济。
2020/10/1
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• 分权有利于硬化地方政府的预算约束
– 一级政府一级财政，下级无法向上级政府伸手
• 分权绑住了中央政府的手，使得它不能随 意干涉地方事务
20%
10%பைடு நூலகம்
0% 2000
2007
2008
2009
Formula-based Projects-based Tax rebates
2020/10/1
19
分权对经济增长和改革的贡献
• 1980年代的财政分权导致大幅度的减税：
– 1978年，政府税收总额占全国GDP的31%； – 1995年，该数字降至11%，即使加上非税收入，