城投公司做实做强的几点思考_以安康市中心城市建设投资开发公司为例_曹爱红

2010.04（下）

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集体经济·摘要：文章以陕西省安康市中心城市建设投资开发公司为例，针对公司具体情况，通过探究城投公司做实做强的必要性，提出城投公司的发展方向，并进一步探讨了城投公司做实做强的措施以及需要开展的主要工作，以起到抛砖引玉的作用。

关键词：安康；城投公司；做实做强；发展方向；措施

城投公司作为地方政府融资平台，为城市基础设施的开发和建设完成了一定的融资需求，对地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了贡献。但目前，全国大部分地市的城投公司面临着发展的障碍。本文以陕西省安康市中心城市建设投资开发公司为例，针对公司具体情况，通过探究城投公司做实做强的必要性，提出城投公司的发展方向，并进一步探讨了城投公司做实做强的措施以及需要开展的主要工作，以起到抛砖引玉的作用。

一、安康中心城市建设投资开发公司基本情况

安康中心城市建设投资开发公司（以下简称“安康城投公司”）成立于2001年

11月，是经安康市政府授权的投资管理

机构———安康中心城市建设开发办公室发起设立的国有独资公司。公司注册资本

21000万元，主营业务包括政府授权的土

地开发经营、国有城市资产的经营与开发、建设项目投融资、政府承担的城市基础设施和公益型项目建设、房地产开发、市政工程、建筑安装及环境工程等。截至

2008年6月末，安康城投公司在开发银

行贷款余额1.87亿元，截至2008年一季度公司总资产6.29亿元，资产负债率为

57.46%。

二、安康城投公司做实做强的必要性分析

安康城投公司作为政府融资平台，为城市基础设施的开发和建设完成了一定的融资需求，对安康经济和社会发展、提升城市形象做出了贡献。但随着安康城市进程的不断深化，城投公司发展也面临一些问题和困难：

（一）公司职能定位较为单一，不利于自身的壮大发展

安康城投公司仅作为城市建设的贷款平台，职能单一，存在决策主体与投资主体脱节、城建项目投资需求和融资能力失衡、城建资金供给和需求结构性失调等问题，不利于城投公司的生存和发展。

（二）公司资产规模过小，难以适应城市突破发展的需要

受政府财政投入有限、赢利能力弱、建设投入持续加大、银行贷款不断加重等因素的影响，城投公司的资金流转将会处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响。在安康突破发展的总体形势下，城投公司的资产规模已难以满足城市后续发展的需要。

（三）公司市场主体地位不明晰，难以满足多元化融资的需求

城投公司实质是介于行政、事业、企业性质之间的混合体，如果不能在城投公司的定位和运作，在城投平台的投融资机制上有所突破、有所创新，不能作为实质上的独立法人实体，城投公司在推动多元

化的融资创新方面将会遇到体制、机制上的障碍，难以发挥作用。

（四）公司与政府职能部门的关系有待理顺

城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来执行，容易造成融资工作的职能交叉、管理空白，导致相应激励约束机制的缺位，部门间相互推诿造成融资工作的拖延或被动。

三、对安康城投公司发展方向的几点探索

结合安康的突破发展，如何在更远的时间跨度内，进一步发挥好安康城投公司的平台投融资功能，针对其长远发展提出以下建议：

（一）城投公司的定位

安康城投公司作为安康城市资产市场化的载体，受市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动。主要职能包括：一是城建国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营；二是城市基础设施及市政公用项目的投融资平台和市场化运作主体。

长期发展上，彻底改变政府既是城市建设的决策者又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者也是城市建设的管理者的格局，在安康后续发展中建立起市政建设与资本市场的连接渠道。

（二）安康城投公司的战略调整方向改变目前安康城投公司的单一融资平台的公司定位，明确公司未来的战略发展方向：

城投公司做实做强的几点思考

———以安康市中心城市建设投资开发公司为例

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曹爱红

齐安甜

战略研究

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集体经济·第一，作为安康城市建设的企业主体，着力形成“政府引导、市场运作、财政支持、社会参与”的多元化投资格局。

第二，作为经营城市的运作主体，充分发挥城市资产的整体融资效应，使资本运作与城市运作相结合，推动建设运作。使土地运作与项目运作相结合，实现土地的变现与增值，达到城市资产价值的最大化。

第三，作为持续发展的企业法人，建立有效的偿债机制。债务偿还机制应建立在政府财政体制下、跨部门运作基础之上的公共项目偿债基金。

第四，作为资本运作的实施载体，将工作重心从建设管理向资产经营和资本运作方向转移，逐步实现城市建设的多元化发展和公司的市场化运作。

（三）逐步实现城投公司真正的投、融资市场主体地位

目前，安康城投公司行政色彩过于浓厚，摆脱不了政府附属机构，在工程项目的前期，没有实际的投、融资的权限，在工程项目实施和运营阶段没有对资金的处置权。为了充分发挥安康城投公司的职能，使之成为城市建设的真正主体，而不是城市政府的附属机构，应该制定相应的规章制度，明确安康城投公司作为城市基础设施投、融资主体的性质、职能和权限，为城投公司将来的资本运营提供有利条件。

（四）组建二级融资平台，构建城投公司的基本框架

二级融资平台的建设旨在推动康城投公司企业集团框架的建立，有助于满足将来的多渠道筹措资金和资产重组的客观需求，为后续发展埋下伏笔。可考虑按照现代企业制度要求成立或划入房地产开发公司、市政公司、水务公司、土地储备公司、旅游服务公司、物业公司、财务公司等二级子公司，各公司执行“统一发展规划、统一土地储备、统一建设开发、统一资产经营”的指导思想，统筹负责安康市城投公司计划的重点工程和重大项目实施、县区城市基础设施、公用事业及相关国有资产的市场化运作。

四、城投公司做实做强的措施建议（一）统一思想，完善投融资体制，明确城投公司的城建项目大法人职能

做实做强安康城投公司，首先要在城市建设投融资体制上进行深化和完善。安康城投公司与政府其他城建职能部门的

关系应以政企分开、权责明晰为原则，政府行使规划、计划、管理、监督职能，公司承担项目策划、投融资、建设、管理和有收益项目（如房地产开发、给排水、垃圾处理、燃气、酒店等）的运营。尤其是公司的管理权限与国资部门交叉时，要切实做好责任权利的统一。

（二）对城市资源统筹规划，集中利用，解决城投公司未来发展的造血机制

从安康城投公司目前的负债情况来看，即便财政收入保持较快的增长，仅靠财政收入和经营性项目的收益仍无法负担供应类项目的建设。城市本身是一个巨大的经济载体，必须通过经营城市，将城市资源收益用于城市建设。采用经营城市发展模式，对城市资源进行重组和运营，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设的新领域，走以城养城、以城兴城的城市建设市场化道路。在政府继续投入的同时，充分运用市场机制、盘活城市资产存量，实现由建设城市向经营城市的转变，以实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。以土地资源为例，如果能将安康中心城区全部或部分土地储备纳入安康城投公司，将有助于建立起从项目融资、建设、经营管理和债务清偿良性循环机制，保证城市建设对资金的需求。

（三）鼓励、引导城投公司开展资本经营和资本运作，减轻财政资金压力

鼓励公司改变过分依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，逐步建立财政资金、民间资本、经营收益等相结合的债务清偿机制。

第一，多方式：在项目融资上，根据城建项目的具体特点，灵活采用BT （建设-移交）、BOT （建设-经营-转让）、TOT （移交-经营-移交）、PPP （公私合作制）等融资方式进行融资。积极运用公司融资，出售资产和股权、发行企业债券、发行信托产品、组建城建产业投资基金，以及未来的重组上市融资、城建资产证券化融资等，进行创新融资。

第二，多层次：安康城投公司不仅可以在自身这个平台层面负债融资，还可以搭建平台下面的其他产业平台进行负债融资，通过下属经营性资产重组上市融资、信托融资，也可以通过成立新项目公司进行项目融资等。

第三，多渠道：不仅要争取地方政府财政预算内投入，还应积极争取预算外的投入，或政策方面的支持；不仅要争取

国内开发银行和一般商业银行贷款，还应积极争取国外，像亚行、世行的优惠贷款；不仅要通过存量资产、股权进行融资，还应通过增量引入、增资扩股进行融资等。

（四）超前做好项目规划，做好项目策划包装，掌握工作主动权

首先要抓好中心城区项目库的建设。项目库建设要有近期目标和远期目标，近期目标是通过筛选、策划、包装项目，使项目具有可经营性，有利于项目法人或项目公司组织实施，达到带动经济增长和资产增值的目的。对城建项目要做到实施一批、储备一批、策划一批，做到心中有数。如安康可要按照未来中心城区承载100万人的超前标准，做好江北新区开发和江南旧城改造，重点抓好安康大道两侧、汉江两岸、东关片区、西坝片区四大区域的规划和建设。

（五）引进先进的管理体制，逐步构建安康城投公司的核心竞争能力

城投公司要运用现代管理的企业制度加强管理，逐步构筑起自己的利润中心和“现金流”，构建起自身的可持续的核心竞争力。考虑资产的快速增值和拉动效应，在加强安康中心城区建设的总目标下，近期将经营土地作为主要收入来源；中期以房地产开发形成公司利润支撑，带动相关产业发展，为安康城区发展注入经济活力；远期开展综合经营、资本运作，提升企业品牌和综合实力。

总之，城投公司要适应城市突破发展的总体态势，应对外拓展融资渠道，对内增强管理能力，强化内功，提高对国家政策的理解和领悟能力，超前谋划，走有特色的城投发展之路。

参考文献：

1、周伟,张全智.城投公司是城市资源整合利用的重要经济主体[J].理论观察,2007(5).

2、李博楠.我国城市建设投资公司发展战略研究[J].沿海企业与科技,2008(6).

3、莫雄.城市经营和城投公司的战略调整[J].改革与战略,2004(9).

4、鲁耀纯.关于城建投融资平台建设的思考[J].经济师,2007(10).

5、李华伟.城市建设投资公司运作模式研究[D].西南财经大学,2006.

6、李蓁.城市建设投资公司融资发展策略初探[J].领导科学,2007(20).

（作者单位：曹爱红，北京理工大学；齐安甜，安康市政府）

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