当前村级治理存在的问题与对策

当前村级治理存在的问题与对策

作者：翟利鹏任中平

来源：《新西部下半月》2010年第06期

【摘要】实行了三十多年的基层自治制度取得了很好的效果,但当前也出现了一些值得关注的问题。因此,要进一步加强基层民主建设,完善村级治理,就必须加强制度化建设;加强对村级自治组织的监督;加强干部群众民主意识的培养,提高群众自我治理的能力。

【关键词】村级治理;民主建设;问题;对策

自上个世纪80年代后期以来,村级治理在实施过程中出现了一系列的问题,引起了群众的不满,造成人们群众对村级民主的失望以及干群关系的紧张。亟需引起重视并加以解决。

一、目前村级治理存在的问题

1、选举不够规范

(1)民主选举受到了上级部门领导的干预,有些地方的村委会选举直接是上级机关任命决定,民主选举只不过是走一下过场。而有些地方经民主选举出来的村官得不到上级的承认,致使工作无法开展。

(2)拉选票。民主选举时,一些人上蹿下跳,搞帮派。有的候选人在竞选演讲时发布施政方针来“拉票”,提出一些有针对性的措施,如减少村里不合理开支,减轻村民负担;发展村集体经济;任职期间不要村里误工补贴;承诺当选后做慈善事业、公共事业等,这些“拉票”行为应当说是合理的。但有些“拉票”行为如请客送礼,用金钱贿赂村民等就是不合理的了,这实质上就是一种贿选,必须制止。[1]

(3)贿选现象时有发生。我国制定村委会组织法,目的是为了在农村实行民主选举,保障村民依法行使民主权利。然而贿选行为往往导致选民根据送钱送物的多少来决定投票,这就直接侵害了选民的选举权和被选举权,削弱了选民的民主意识,也直接导致一些腐败村官当选。

2、制度措施流于形式

一些很好的制度措施流于形式,比如公示制度,听证制度等在执行过程中都出现了很大问题。就社会公示制度来说,往往表现为:一是避重就轻。对于群众关心的热点问题、敏感问题,言之甚少甚至一字不提。如干部任前公示,很多地方在公示时只简单的罗列出干部的一些基本信息,但对群众关心的干部以往政绩、过失、实际工作能力这些最想知道的问题,却不得而知。例如山东新泰市提名的最年轻副局长的资历就让人产生很多疑问。二是弄虚作假。对公示出来的具体内容缺少必要的说明,让人不知所云。如财务公示时,一般的情况是只简单罗列收入支出项目,至于何种渠道收入、如何支出、支出项目为何,却避而不谈。三是一些制度成为某些利益集团谋取利益的工具。听证制度就是如此,不少地方的水、电、气、出租车费用定价都会举行听证会,但事实是价格逢听必涨,群众的意见根本左右不了听证的结果。

3、民主被虚置

(1)玩假民主。有些地方有些单位会将一些小事情拿来民主,而对群众真正关心的人才选拔、财务等却讳莫如深,还口口声声标榜自己很民主。

(2)有些领导认为群众的意见过于分散,发扬民主没有效率。虽然他们也已经意识到要发挥民主,关注民众的意见建议,可到最后还是放弃了民主,集中于领导拍案决策。

(3)走过场。在一些公开场合领导会讲到,对哪个领导有什么意见就提,没有意见就通过,可当时那位领导就在场,谁又敢提。

4、寻租现象时常出现

近年来,在土地流转、征地建设项目中经常会发生寻租行为。在现有村级治理的模式下,缺少对村级领导干部的必要监督,而没有监督就必然会造成腐败。截至2009年底,全国共有村委会59.7万个。据最高人民检察院的统计数据,在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员达4968人,占42.4%。其中,村党支部书记1739人,村委会主任1111人。“值得注意的是,腐败村官在涉嫌涉农职务犯罪人员中所占的比例较大,不容忽视。”全国人大代表王明雯在人大会议上如是说。由此可见,加强对村级组织人员的监督是多么的必要和迫切。[2]

二、问题产生的原因分析

原本被看好的村民自治为何在实行了三十年后出现了诸如此类的问题,使农村社会民主政治生活陷入困境,其原因主要在于以下几个方面:

1、村委会与乡镇政府的关系在实际操作过程中存在一定误区

《宪法》第一百一十一条明确规定,“村委会是群众性自治组织”,《村民委员会组织法》规定,村民委员会作为一个自治机关,是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据现行《村委会组织法》的规定,乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系,在这种关系下,村民内部事务由村民自我管理而不受乡镇干预。但在实际的运作过程中,指导与干预的界限很模糊,乡镇政府习惯于传统行为,为完成上级政府的各项任务和指标需要村委会的配合和支持,并且“乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济收入”,所以乡镇政府有足够的动力来干预和操纵村委会,建立起实际上的领导与被领导关系;而村委会虽然是由村民选举产生的自治机构,本应对村民负责,但在实际运作过程中,村委成员也为能做出成绩而配合上级政府,忽视村民的利益、意见。而这一切的后果都会是乡镇政府领导操纵村委会,对村民自治加以干预,有的甚至滥用权力,架空“不听话”的民选村委会,打着指导、帮助的名义代行村委会的权利。由此出现诸如选举不正规、玩弄民主、弄虚作假、为谋取自身利益而徇私舞弊等现象。

2、村两委的权力冲突

村两委关系实际上指的是农村村民委员会与村党支部之间存在的二元权利结构。村委会是很据法律由村民直接选举产生的自治组织,具有很强的合法性。村党支部是各级组织的领导核心,村党支部成员来源于占群众少数的党员,村党支部书记来自乡镇党委的任命,会受到群众的怀疑。这种自下而上的村委会与自上而下的党支部在实际工作中往往产生摩擦和冲突,致使工作无法顺利开展,村级组织涣散。有些地方甚至发生了民选村委会拿不到公章,无法领导村里经济的事例。如在山西大同的一个村,民选的两届村委会主任因为拿不到印章起诉乡镇政府的案件。原因就在于上级乡镇政府本身出在压力型体制之下,为了更有效的控制村级,将权利主要集中在上级指派的村支书的身上,如将村级权利的象征公章放在村支书那里,而民选的村主任却得不到公章无法开展工作,因此才发生民选村委会主任起诉上级乡镇政府要讨回属于村委会公章、村民自治权利的案件。[3]

3、人民群众诉求表达渠道不畅

2008年是中国群体性事件的高发年——贵州瓮安事件、云南孟连事件、河北定州事件、广东惠州事件,以及重庆、甘肃永登、海南三亚、广东汕头等地的多起出租车司机罢运事件。如此集中的群体性事件在一年内爆发,尽管有偶然性因素,但根本原因还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝,人民群众合理诉求的表达渠道和反馈渠道不畅,长期积累的问题和矛盾得不到地方党政部门的有效回应,以致党群矛盾、干群矛盾、政民矛盾、警民矛盾、商民矛盾持续累积,最终酿成激烈的冲突和对抗。中共吉林省委常委、纪委书记李法泉最近撰文指出,一些重大恶性事故和群体性事件的背后往往隐藏着腐败问题。应该说,李法泉书记的这一警示抓住了当前中国群体性事件的症结所在。毫无疑问,当下中国的基本政治制度是好的,并且随着改革开放的深入日益显示出优越性,但多发的群体性事件(特别是那些直接与政府冲突的“涉政公共事件”)则暴露出现行体制和机制中存在着不可忽视的问题。从一定意义上讲,体制性腐败就是导致群体性事件多发的的深层原因。[4]