均等与多元：北京公共服务设施现状解析与发展探讨

均等与多元：北京公共服务设施现状解析与发展探讨
徐碧颖周乐
摘要:公共服务是评判城市生活品质的核心内容之一。

本文立足当前社会发展阶段，分析北京公共服务设施的使用现状和突出问题，从规划编制和管理角度入手，统筹人口、用地与设施平衡，研提差异化空间政策，探讨公共服务的提升思路和发展方向，旨在构建覆盖全市、城乡均等的基本公共服务网络，促进各类设施多元发展。

本文对于研究促进特大型城市公共服务均等化、多元化的规划策略具有强烈的现实意义和实操价值。

关键词:公共服务设施、实施评估、公共服务均等化、公共服务多元化、空间政策、社会参与
1 引言
公共服务设施是指由政府财政投入为主，满足市民日常生活需求的服务性设施，主要包括教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利等五大类，对改善居民生活质量，提升城市生活品质具有重要作用。

2014年，北京全面开展总规修改工作，其中，对公共服务设施的实施现状评估和提升策略研究是建设宜居城市的核心内容之一。

目前，北京城市发展进入全面转型期。

截止2013年末，常住人口共计2115万人，突破规划2020年总人口1800万人。

根据初步推算，其增长趋势在未来几年仍将持续。

人口资源矛盾逐渐凸显，“城市病”缓解日趋紧迫。

在公共服务领域，许多具有“北京特色”的“使用难”成为市民生活关注的焦点。

根据中新网2012年底所作的“城市居民关注的十大社会热点问题”，就医难、养老问题和教育体制改革分列第三、第四和第八位。

据统计，2013年城六区学区房成交均价比非学区房高出11.2%，相较于2012年的6.8%可谓量价齐升。

这些与百姓生活休戚相关的突出问题深刻考验着北京城市公共服务的承载能力。

本文是笔者基于总规修改专项研究初步成果的一些思考。

立足当前社会发展阶段，分析北京公共服务设施的使用现状和严峻挑战，从规划管理角度，统筹人口、用地与设施平衡，研提差异化空间政策，探讨公共服务的提升思路和发展方向，旨在构建覆盖全市、城乡均等的基本公共服务网络，促进各类设施的多元化发展，进一步提升首都综合竞争力，增强城市魅力，建设国际一流的和谐宜居之都。

2 公共服务设施的发展现状解析
公共服务设施种类多样，各类设施都有其自身的独特结构和不同问题，很难一一穷尽。

因此，现状研究着重对各类设施在规划实施和运营使用过程中的共性问题和突出特点进行归纳，以整体反映当前北京公共服务的发展全貌。

从整体情况来看，各类公共服务设施建设长足发展，但各类问题也相当突出，主要体现在总量、布局、结构和建管机制四个方面。

2.1总量稳步增长，但需求与供给差距加大。

全市公共服务设施用地总量自2003年的144平方公里增长至2010年的164平方公里，增长率达到14%（但未超过城镇建设用地总量增长率24%）。

主要公共服务设施的数量与建设规模均实现较快发展。

以文化设施为例，2004年至2012年，公共图书馆的建筑面积从30.9万平方米增长至47.6万平方米，博物馆和营业性演出场所的数量分别从127个和36个增长至162个和68个1。

但由于人口增幅较大，2010年市域人均公共服务设施用地面积较2003年下降约20%。

中心城设施供需差距尤为显著，医疗卫生、公共文化、养老等设施的核心指标现状与规划差距明显，市域范围内达标率在67-82%，中心城达标率仅在41-68%2。

其中，外来人口规模的快速增长带来对公共服务的长期和瞬间需求严重考验着各类设施的承载能力。

北京教育、医疗优质资源集聚，吸引了全国各地大量人口来京就学、就医。

据统计3，2012年全市非京籍学生数量占学生总数的31.6 %。

在一些低端行业外来务工者聚集的城乡结合部地区，社会开办的打工子弟学校已初具规模。

以大兴区为例，现有打工子弟小学在校生约占全区小学在校生的10%。

校均占地0.88公顷，仅达到公办校均面积的60%，设施条件等都有较大差距。

同样的问题在大型医院上表现的更为突出，据市卫生局统计，2010年全市三级医院门诊人次中24.5%、住院人次中39%为外省市来京就医患者。

在儿童医院、积水潭医院等特色专科医院中，外地患者比例更是超过70%，“就医难”成为最具北京特色的突出公共服务问题。

根据对北京市市民的调查4显示：63.5%的受访者认为“学校医疗等机构负担过重是外来人口对北京城市的最大影响”，在八个选项中位列第二。

2.2空间分布不均，优质资源高度聚集。

公共服务设施的现状分布与城市建设用地的空间发展相对应。

虽然近几年边缘集团和新城地区发展迅速，但由于区位、历史传承、配套政策等因素，中心城地区设施多样，优质资源聚集；新建城区设施相对缺乏，结构尚不完善。

优质资源在中心城尤其是中心地区高度集中，对区域交通、市政和各类基础设施承载力提出严峻挑战。

在北京全部26家三级综合医院中，中心城占85%；13家三级专科医院中心城占92%；7家中医三级医院全部在中心城地区。

协和医院所处的东单、多家三级医院聚集的西二环沿线常年位于北京最为拥堵路段之列。

优质资源空间分布不均使得部分地区服务设施超载使用的同时其他地区设施乏人问津，未达到使用预期。

这种现象在基础教育上尤为突出。

调查显示4，37.4%的家庭宁可远也要上优质学校，导致好小学聚集的东西城、海淀各区承担了超出自身配置的就学需求，负荷率最高达到133%；而临近的朝阳、丰台等区作为学生输出大区，本区学校负荷率最低的仅为74%。

随着中心城区建设趋向饱和，城市发展重心转向边缘集团和新城，区域公共服务设施随之快速发展，城市功能逐步完善。

2003至2010年，新城及小城镇组团公共服务设施用地量从57平方公里增长至74平方公里，增长率是中心城地区的10倍。

然而，由于大部分公共服务设施为公益性质，其配建往往滞后于住宅建设，无法满足人口激增带来的强烈服务需求。

以文化设施为例，调查显示，与其他地区相比，近些年快速发展、与中心城区有一定空间隔离的边缘集团，如清河、北苑等，文化设施需求最为迫切。

2.3重大型、轻基层，难以满足多样服务需求。

从公共服务设施现状体系结构来看，各类设施都不同程度的存在结构不尽合理的问题，重市、区级大型设施、轻街道、社区级基层设施，公共服务垂直体系尚需完善。

以综合医院为例，三级医院等大医院人满为患与大量基层医疗服务资源闲置浪费现象并存。

全市三级医疗机构和郊区二级医疗机构编制床位数使用率为90%和105%。

一级医疗机构和城区二级医疗机构编制床位数使用率仅为45%和70%5。

这其中固然有设施建设的问题，但行业相关政策的缺乏或执行力度的不足也直接影响到公共服务的使用选择。

尤其是基层服务设施方面，如果更为便利可达，并与高层级设施建立更为直接全面的联系，将有效发挥其服务作用。

另一方面，随着生活水平的提高，人们对于公共服务的需求不断细化，仅靠单一的设施类型已很难完全满足各年龄段、各社会阶层的多元需求。

在医疗卫生方面，中间性康复、护理医疗机构需求量大。

目前全市仅有康复医院5家、护理院3家，无法承接大量处在康复期或需要长期护理的病人，影响医疗服务效率。

养老服务方面也面临同样问题，大部分养老机构还不能满足对不能自理和半自理老人等重点人群的专业护理服务需求。

同时，社区、居家养老服务严重不足。

尤其在老龄人口比例高，而空间资源缺乏的老旧居住区和乡村地区，
社区养老和居家养老服务成为当前最急需的公共服务之一。

2.4配套细则缺乏，社会力量尚未充分发挥作用。

从近几年北京公共服务设施发展情况来看，社会参与比重逐渐增大，类型模式多样，满足市场多元化、个性化、品质化务需求。

教育方面，2013年，全市各级民办教育设施共计762所，占总量的18%。

大力发挥市场的资源配置作用在全社会已基本形成共识，各主管部门先后出台鼓励政策，但从具体操作情况来看，尚缺乏实施细则，相应的准入机制和配套管理机制仍在探索之中。

从调研中了解到，民办设施在融资政策、土地供应、资质审批等方面都较公立设施更为复杂，存在大量“有钱没地、有经验没载体”的现象，直接影响项目是否成立或有效推进。

3 公共服务设施的提升思路探讨
3.1基本原则
2004年总规确定了北京四个主要的发展目标定位：国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市。

“宜居”二字始终是北京城市发展的核心目标之一。

良好的公共服务正是城市宜居的基础保障，其品质涉及行业发展、规划策略、政策机制、管理使用等方方面面。

以下仅从服务设施规划管理的角度入手，基于现状情况的分析，探讨有效促进公共服务均等、多元发展的思路。

思路研提基于以下几个方面的综合考量：
（1）从人入手，配置与其规模、结构、分布、需求相匹配的公共服务设施。

公共服务设施的规划和城市人口密切相关。

不同年龄结构、不同社会阶层人群对设施类型、品质等需求各不相同。

公共服务设施的配置不应是简单的数据研究，更应对应人群需求，切实服务城市居民。

同时，对北京而言，人口高度聚集、用地规模有限，更好发挥存量设施空间的作用，提升城市公共服务承载力是当前北京提升居住品质的当务之急。

因此，对于公共服务设施的研究需要综合思考人、用地、设施三者关系，在总规修改“限定城市边界”的基础上，更好的挖掘设施空间资源，统筹利用，服务各类人群。

（2）从整体入手，发挥城乡规划统筹配置空间资源的作用。

公共服务设施种类繁多，主管部门庞杂，面临问题各异。

若从单项规划角度入手，不可避免线头过多，难以组织的局面。

因此，应从整体提升的思路入手，统筹发展，相互借力，推进北京生活品质的综合提升。

（3）从分区入手，对接管理单元，进行差别化规划指导。

北京城市规模巨大，总面积
16410平方公里，各区域经济发展水平不同、人口聚集程度不同、社会阶层利益不同，势必导致设施需求也不尽相同。

以往各类规划注重整体布局、总量规模等技术性要求，遵循规划边界。

而从公共服务设施的管理体系来看，现状仍以市区两级垂直管理为主，规划需要与之更有效的对接，便于任务的分解，实施和监管。

因此，研究尝试统筹规划、行政边界，划定实施单元，在不同尺度、不同城市地区提出对接实操的规划对策，与城市空间结构相协调。

（4）从政策机制入手，保障规划的有效实施。

公共服务设施的成功不仅仅基于良好的规划配置，更需要依靠良好的体制机制保障。

研究希望在技术规划的基础上关注实施政策，将现阶段设施建设经验的各类模式纳入考虑，加大社会力量参与力度，提高城市规划有序参与城市治理的水平。

3.2建立“用地-设施”联动模式，有效保障充足设施建设空间。

目前，北京城市建设已从增量扩张的粗放式发展逐步转向存量挖掘的集约式提升。

总规修改提出划定城市边界，土地资源的有限性意味着需要更多从存量利用角度应对各类问题。

建立“用地-设施”联动模式，从供地保障、用地共享、部门合作等方面，高效集约利用土地资源。

3.2.1供地保障
良好的公共服务始于设施供地的充分与合理。

在总规修改确定城市可建设用地总量前提下，综合考虑城市各项用地指标，确定合理公共服务设施用地比例，保障城市公共服务承载力。

参考国标和北京市地方标准，公共服务设施用地应占中心城区规划用地比例的13.0-17.5%6，若仅核算公益性为主的五大基本设施，用地比例约在10%左右。

国内多个城市在总规层面对公共服务设施用地比例进行过研究。

以深圳为例，城市中心区规划政府团体用地7比重在8-12%之间，组团中心在5.5-7%之间，一般地区在4%左右。

对北京土地利用现状梳理中也能发现，以建设为主的三大功能区中，公共服务设施用地比重自城市中心向外逐渐递减。

在现状数据的基础上，参考各大城市用地比重，合理确定北京城市公共服务设施用地比例。

并在此基础上，结合各区县自身定位和发展情况，提出各自用地比重下限，作为地区法定规划编制审批的基本依据。

通过土地储备制度，设立独立的设施土地储备金。

根据区县用地比重指标，保证公共服务设施用地供应量引导设施用地独立、快速实施。

目前，北京已将养老设施用地单列在国有建设用地供应计划中，2014年计划供应100公顷用地，约占公共管理与公共服务用地总量的10%，进一步加快推进城市养老设施建设。

3.2.2用地共享
从设施管理情况来看，各类设施分属不同部门管理，分工权责明晰，相互之间并不影响干扰。

然而，从设施使用情况来看，有些公共服务间存在密切的内在关系，如养老对于医疗服务的行业性依赖，文化与教育的相辅相成等，对公共服务设施的空间利用提出创新性要求。

另一方面，服务设施的共建共享能够有效提高用地效率，尤其是城市建成区，存量土地资源有限，应当最大程度的挖掘空间价值，服务切实需求。

以“医养结合”模式为例，通过卫生和民政部门的协作设置，充分发挥医疗优势，提供全面的医疗、保健服务，满足不同类型老人康复、社区、居家护理需求。

在规划指标上，应当充分考虑医疗机构和养老机构的空间复合使用条件，降低用地规模，提高建筑规模，高效集约利用土地。

目前，北京已开始对医养结合的用地共享模式进行探索，北京商务中心区国际医院规划用地性质为医疗用地兼容养老设施，用地规模2.37公顷，容积率1.8，对这一模式进行了初步尝试。

此外，体育设施和公共绿地的共建共享、各级学校有条件的向社会开放文体场馆、加强文化设施和商业娱乐业的适当兼容等，能够有效的利用空间资源，提升公共服务品质，应当成为设施专项规划的研究重点之一。

尤其在社区层面，以政府为主导，更多类型更大程度的设施混合建设，能够协调与住宅的建设时序，方便居民使用。

目前，北京市新发布的《城乡规划用地分类标准》将社区综合服务设施用地单独划类A8，为此类公共服务设施的用地和空间共享奠定基础。

3.2.3部门合作
目前，各类设施分属不同主管部门，以文化为例，市属六大类公益性文化设施分别隶属于市文化局、市教委、市文物局三大主管部门，其他经营性文化设施由各主管部门负责行业规划编制、行政管理审批等内容。

设施管理的条块分割和规划用地性质的排他性导致一经审批就难以更改。

从现状情况来看，一定区域内存在部分设施闲置无用而部分设施供不应求的现象，但相互间很难统筹协调。

因此，建议由市级政府主导，建立设施主管部门间的协调机制，打破各类设施在规划建设过程中互不相干的管理壁垒，统筹设施用地资源，保障区域范围内公共服务设施用地总量，并根据社会发展阶段性需求调节设施用地的具体功能，通过用地性质审核、设施准入、建设管理、设施退出等的全过程监管，实现地区公共服务的动态、可持续发展。

3.3制定差异性空间政策，精细化促进城市公共服务均等发展
公共服务水平和地区发展时序、经济社会情况等密切相关。

近年来，多项实施评估和规划研究都开始逐渐关注到这种地区性差别，并提出具有针对性的规划对策，旨在更好的与城市空间结构相协调。

差异性空间政策体现在宏观、中观、微观等多个尺度上，是促进公共服务均等化、推进城市管理精细化的有效手段。

3.3.1区域协同
2013年，国家提出新型城市化理念，要求加大区域协同，促进京津同城化、京津冀一体化发展。

与此同时，一系列城市大事件，如新机场的选址建设、2022年冬奥会申办等，更加速了北京及周边区域城市间交通和公共服务的紧密联系。

在区域宏观层面，公共服务的差异化政策体现在两大方面：
第一，有选择、有时序的推动公共资源在区域内共享，以支撑北京城市功能的有效疏解。

这种可疏解的公共资源主要包括与首都职能不协调、非服务北京市民日常生活、功能使用相对独立、资源占用相对较大的设施，如普通高等教育机构、以研究为主的医疗卫生机构等，扩大设施资源的服务和辐射范围，缓解首都城市压力，带动周边区域协同发展。

第二，有选择、有规划的提升首都周边地区公共服务设施的建设标准和行业发展水平，尤其是处在发展廊道上的地区应当由政府主导优先建设基础保障性设施，提升服务水平，增加对北京中心城区聚集人口的反磁力效应。

目前，许多研究机构对京津冀地区城乡空间发展结构提出意见，虽然在具体发展方向上尚未达成一致，但可以肯定的是将形成以首都为中心的功能拓展延伸区域。

应当提前谋划，同步产业居住发展和设施建设，为区域提升提供支撑和保障。

3.3.2城乡均等
在城市中观层面，设施差异化政策应当着力破解城乡二元结构，以城带乡，推进基础教育、基本医疗、社会保障等公共服务的均等化发展，体现政府的保障与服务职能。

在设施规划上，应当针对乡村地区的空间特点和特殊需求，优化设施结构、丰富设施类型、细化配置标准。

以基础文化设施为例，有别于街道、社区文化设施以中老年人为主要服务对象，侧重于图书阅览、展览展示等文化休闲活动，乡村的基本文化则应以所有村民为服务对象，强调文化宣传和信息共享。

2010年，北京率先提出农村地区基础文化设施全覆盖，包括一个行政村数字电影厅、一个益民书屋和一个文化信息资源共享工程基层服务站，切实服务农村居民的生活需求。

在设施管理上，应当结合乡村地区行政管理的特点，采取更为灵活丰富的实施政策。

在村文化设施的建设过程中，采用了市、区两级多个部门共同服务，优势互补、资源互助的共享形式，降低了基层文化服务的成本，提高了文化设施的利用率。

此外，在一些特殊乡村地区，如部分绿隔中保留的自然村等，在规范服务体制的同时，适当弹性、灵活把握，为一些自发形成、方便实用的服务提供生存空间。

3.3.3区县差异
梳理现状公共服务设施情况发现，在中心城区设施聚集、边缘集团和新城尚有欠缺的大趋势下，各区县设施问题各不相同。

区县差异化设施引导策略在应对人口使用需求的同时，协助调控人口空间布局，对北京城市人口的规模控制和布局发展具有重要意义。

应当统筹行政边界和规划边界，协调区县功能定位、人口规模和生活需求，整合各类空间资源，对北京16个区县分别提出具有针对性、切实可行的差异化空间政策。

以东城区为例，位于首都功能核心区，现状公共服务设施用地比例高达13%，然而高密度人口导致人均设施用地面积仅不到6平方米。

在中小学、三甲医院等优势资源高度聚集的同时，由于老城土地资源有限，导致托幼、社区养老、社区文化等一些基础性公共服务设施严重缺乏。

东城区设施引导政策在人口疏解的大条件下应当强调资源疏解和设施建设并行。

在资源疏解上，已高度聚集的公共服务项目应当严格控制，就地改扩建需设置更高限制条件。

在设施建设上，应当充分挖掘空间潜力，通过功能复合、地上地下空间利用、设施资源共享等策略，优先增加托幼、养老等急需设施规模。

与之相对应的，首都功能拓展区应当加快完善自身公共服务网络建设；城市发展新区应当积极吸引承载优质服务资源；生态涵养发展区应当在完善基本保障性服务的同时，借助自身优势引导具有特色的多样公共服务产业，与中心城区错位发展。

差异化的空间策略立足于不同区域的实际需求，旨在通过公共服务的完善，协同城市空间发展，提升城市生活品质。

3.4加强社会力量参与，体现市场资源配置特点，提供多元公共服务。

近年来，政府颁布多项政策，鼓励社会力量参与公共服务设施建设。

例如在养老机构设立上，自2013年起，民政部、北京市就先后制定施行了《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于加快本市养老机构建设的实施办法》等多项法律法规，促进社会力量参与建设养老机构，以补充公立养老院的不足，提供多样服务可能。

然而，各类设施政策仍以宏观导向为主，尚缺乏与之匹配的实施细则，带来在设施审批、建设、经营管理中的一些问题，影响民办设施的效率最大化。

应当进一步梳理政府和市场的关系，明确政府保障职能，基于“保基本、兜底线、促公平、可持续”的理念，着重关注基础公益性公共服务设施的建设。

对于更为多元、多样的建设模式，应当通过流程透明、权责清晰的建管体系和监管机制，对各类社会力量参与设施建设进行有序引导和适度管理，为市场留有更大空间。

配套实施政策应当覆盖设施建设全过程，从行业准入、土地供给、用地权属、设施建设、到验收移交、管理经营，加强规划建设主管部门和公共服务设施主管部门的密切合作。

此外，在这一过程中，应当建立有效的政府与公众监督机制，保障公共利益最大化。

应当丰富社会力量内涵，充分借助民营机构、非政府组织等的专业经验，甚至在基本保障性服务中，满足多元需求。

在这方面，北京已作出积极尝试。

2014年，朝阳区向“寸草春晖老年心理服务中心”支付20万元，以购买居家养老服务，该民间组织替代传统社区居委会，整合日间照料、健康服务、心理关怀等内容，力图“把养老回归家庭”。

结语
公共服务设施种类多样，每种设施发展情况不同，所面临的问题不同，对设施发展的综合性研究可谓千头万绪。

除了前文探讨的发展思路，公共服务设施的规划提升还可以从完善设施类型，优化设施结构，细化配置标准，挖掘存量用地，丰富设施载体等方面着手，共同编织完善的设施规划方法体系。

此外，公共服务的提升也与行业发展密切相关。

设施的定位、配置和建设应当与行业改革相协调、与产业发展相统一。

目前，基于北京总体规划修改的专题研究工作仍在推进中，希望通过本文能够更好的梳理设施发展现状，探索促进基本保障性设施均等化和各类公共服务多元化发展的思路与方法，以人为本，为北京建设国际一流的和谐宜居之都提供良好保障。

注释
1.数据来源：北京市统计年鉴。

2.各类公共服务设施以核心指标核算达标率，基础教育为千人用地面积、综合医院为千人床位数、文化
设施为人均设施建筑面积等，是公共服务设施规划及实施评估的重要标准。

3.数据来源：北京市统计年鉴。

4.北京市城乡规划实施的民意调查，北京市规划委员会、首都经济贸易大学、北京城市科学研究会，2013
年
5.《北京市医疗服务及公共卫生设施空间布局专项规划》初稿，2014
6.根据《城市公共设施规划规范（GB50442-2008）》，城市公共设施用地包括行政办公、商业金融、文化
娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计和社会福利设施用地。

参考国标和《北京市居住公共服务设施配置指标》，若仅核算文化娱乐用地、体育用地、医疗卫生用地、教育科研用地、其它公共设施用地和配套教育用地，公共设施用地所占比例大致为9.8-12.6%，人均规划用地为7.6-9.9m2/人。