均等与多元：北京公共服务设施现状解析与发展探讨

均等与多元：北京公共服务设施现状解析与发展探讨

徐碧颖周乐

摘要:公共服务是评判城市生活品质的核心内容之一。本文立足当前社会发展阶段，分析北京公共服务设施的使用现状和突出问题，从规划编制和管理角度入手，统筹人口、用地与设施平衡，研提差异化空间政策，探讨公共服务的提升思路和发展方向，旨在构建覆盖全市、城乡均等的基本公共服务网络，促进各类设施多元发展。本文对于研究促进特大型城市公共服务均等化、多元化的规划策略具有强烈的现实意义和实操价值。

关键词:公共服务设施、实施评估、公共服务均等化、公共服务多元化、空间政策、社会参与

1 引言

公共服务设施是指由政府财政投入为主，满足市民日常生活需求的服务性设施，主要包括教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利等五大类，对改善居民生活质量，提升城市生活品质具有重要作用。

2014年，北京全面开展总规修改工作，其中，对公共服务设施的实施现状评估和提升策略研究是建设宜居城市的核心内容之一。目前，北京城市发展进入全面转型期。截止2013年末，常住人口共计2115万人，突破规划2020年总人口1800万人。根据初步推算，其增长趋势在未来几年仍将持续。人口资源矛盾逐渐凸显，“城市病”缓解日趋紧迫。在公共服务领域，许多具有“北京特色”的“使用难”成为市民生活关注的焦点。根据中新网2012年底所作的“城市居民关注的十大社会热点问题”，就医难、养老问题和教育体制改革分列第三、第四和第八位。据统计，2013年城六区学区房成交均价比非学区房高出11.2%，相较于2012年的6.8%可谓量价齐升。这些与百姓生活休戚相关的突出问题深刻考验着北京城市公共服务的承载能力。

本文是笔者基于总规修改专项研究初步成果的一些思考。立足当前社会发展阶段，分析北京公共服务设施的使用现状和严峻挑战，从规划管理角度，统筹人口、用地与设施平衡，研提差异化空间政策，探讨公共服务的提升思路和发展方向，旨在构建覆盖全市、城乡均等的基本公共服务网络，促进各类设施的多元化发展，进一步提升首都综合竞争力，增强城市魅力，建设国际一流的和谐宜居之都。

2 公共服务设施的发展现状解析

公共服务设施种类多样，各类设施都有其自身的独特结构和不同问题，很难一一穷尽。因此，现状研究着重对各类设施在规划实施和运营使用过程中的共性问题和突出特点进行归纳，以整体反映当前北京公共服务的发展全貌。从整体情况来看，各类公共服务设施建设长足发展，但各类问题也相当突出，主要体现在总量、布局、结构和建管机制四个方面。

2.1总量稳步增长，但需求与供给差距加大。

全市公共服务设施用地总量自2003年的144平方公里增长至2010年的164平方公里，增长率达到14%（但未超过城镇建设用地总量增长率24%）。主要公共服务设施的数量与建设规模均实现较快发展。以文化设施为例，2004年至2012年，公共图书馆的建筑面积从30.9万平方米增长至47.6万平方米，博物馆和营业性演出场所的数量分别从127个和36个增长至162个和68个1。

但由于人口增幅较大，2010年市域人均公共服务设施用地面积较2003年下降约20%。中心城设施供需差距尤为显著，医疗卫生、公共文化、养老等设施的核心指标现状与规划差距明显，市域范围内达标率在67-82%，中心城达标率仅在41-68%2。

其中，外来人口规模的快速增长带来对公共服务的长期和瞬间需求严重考验着各类设施的承载能力。北京教育、医疗优质资源集聚，吸引了全国各地大量人口来京就学、就医。据统计3，2012年全市非京籍学生数量占学生总数的31.6 %。在一些低端行业外来务工者聚集的城乡结合部地区，社会开办的打工子弟学校已初具规模。以大兴区为例，现有打工子弟小学在校生约占全区小学在校生的10%。校均占地0.88公顷，仅达到公办校均面积的60%，设施条件等都有较大差距。同样的问题在大型医院上表现的更为突出，据市卫生局统计，2010年全市三级医院门诊人次中24.5%、住院人次中39%为外省市来京就医患者。在儿童医院、积水潭医院等特色专科医院中，外地患者比例更是超过70%，“就医难”成为最具北京特色的突出公共服务问题。根据对北京市市民的调查4显示：63.5%的受访者认为“学校医疗等机构负担过重是外来人口对北京城市的最大影响”，在八个选项中位列第二。

2.2空间分布不均，优质资源高度聚集。

公共服务设施的现状分布与城市建设用地的空间发展相对应。虽然近几年边缘集团和新城地区发展迅速，但由于区位、历史传承、配套政策等因素，中心城地区设施多样，优质资源聚集；新建城区设施相对缺乏，结构尚不完善。

优质资源在中心城尤其是中心地区高度集中，对区域交通、市政和各类基础设施承载力提出严峻挑战。在北京全部26家三级综合医院中，中心城占85%；13家三级专科医院中心城占92%；7家中医三级医院全部在中心城地区。协和医院所处的东单、多家三级医院聚集的西二环沿线常年位于北京最为拥堵路段之列。

优质资源空间分布不均使得部分地区服务设施超载使用的同时其他地区设施乏人问津，未达到使用预期。这种现象在基础教育上尤为突出。调查显示4，37.4%的家庭宁可远也要上优质学校，导致好小学聚集的东西城、海淀各区承担了超出自身配置的就学需求，负荷率最高达到133%；而临近的朝阳、丰台等区作为学生输出大区，本区学校负荷率最低的仅为74%。

随着中心城区建设趋向饱和，城市发展重心转向边缘集团和新城，区域公共服务设施随之快速发展，城市功能逐步完善。2003至2010年，新城及小城镇组团公共服务设施用地量从57平方公里增长至74平方公里，增长率是中心城地区的10倍。然而，由于大部分公共服务设施为公益性质，其配建往往滞后于住宅建设，无法满足人口激增带来的强烈服务需求。以文化设施为例，调查显示，与其他地区相比，近些年快速发展、与中心城区有一定空间隔离的边缘集团，如清河、北苑等，文化设施需求最为迫切。

2.3重大型、轻基层，难以满足多样服务需求。

从公共服务设施现状体系结构来看，各类设施都不同程度的存在结构不尽合理的问题，重市、区级大型设施、轻街道、社区级基层设施，公共服务垂直体系尚需完善。以综合医院为例，三级医院等大医院人满为患与大量基层医疗服务资源闲置浪费现象并存。全市三级医疗机构和郊区二级医疗机构编制床位数使用率为90%和105%。一级医疗机构和城区二级医疗机构编制床位数使用率仅为45%和70%5。这其中固然有设施建设的问题，但行业相关政策的缺乏或执行力度的不足也直接影响到公共服务的使用选择。尤其是基层服务设施方面，如果更为便利可达，并与高层级设施建立更为直接全面的联系，将有效发挥其服务作用。

另一方面，随着生活水平的提高，人们对于公共服务的需求不断细化，仅靠单一的设施类型已很难完全满足各年龄段、各社会阶层的多元需求。在医疗卫生方面，中间性康复、护理医疗机构需求量大。目前全市仅有康复医院5家、护理院3家，无法承接大量处在康复期或需要长期护理的病人，影响医疗服务效率。养老服务方面也面临同样问题，大部分养老机构还不能满足对不能自理和半自理老人等重点人群的专业护理服务需求。同时，社区、居家养老服务严重不足。尤其在老龄人口比例高，而空间资源缺乏的老旧居住区和乡村地区，