论公民平等服公职的权利

论公民平等服公职的权利

——以报考公务员需具备两年基层工作经历为例

李少文

2012-12-17 18:04:04 来源：《法学》2012年第7期

摘要:服公职权是公民的基本权利，也是公民的政治权利，反映了公民的政治地位并影响着国家民主制度。公民的服公职权应当得到平等保护。平等服公职权有具体的保护领域和保护程度的要求。侵犯公民平等服公职权的行为应当接受严格的审查。国家招考公务员时设置两年及以上基层工作经历的条件限制，没有明确的法律依据，是国家权力的恣意行使，侵犯了公民的平等服公职权。

关键词:服公职权平等保护两年基层工作经历

报考公务员是时下大学生就业时的重要选择。2008年的国家公务员考试人数激增，全国共有64万人通过审核参加考试，考录比约为46:1。此次考试竞争最激烈的是中央党群机关参照公务员法管理的事业单位，竞争比例平均为1∶162;[1]2011年国家公务员报考总人数则是达到了133万。[2]“公务员热”引起了社会各界的极大关注。为缓解“公务员热”，国家采取了多种措施，其中就包括了对报考公务员的资格限制。据报道，从2009年开始，基层工作经历就成为了许多公务员职位的报考条件之一。而从2012年开始，报考中央国家机关及其直属机构的公务员原则上必须有两年及以上的基层工作经历[3]（为论述方便，以下所称的两年基层工作经历包含了两年以上的情形）。这种设限行为（下文中的设限行为均指报考公务员需要两年及以上基层工作经历）直接影响到了公民的服公职权。“服公职权”一词早在民国时期就开始使用，相当于人民享有担任公职的权利。此语至今仍在我国台湾地区使用。我国台湾地区“宪法”第18条规定：“人民有应考试、服公职之权。”[4]“司法院”大法官会议第546号解释

称：“服公职之权，则指人民享有担任依法进用或选择产生之各种公职、贡献能力服务公众之权利。”[5]

实际操作中，由公务员主管部门发布招考简章、招考目录并对相关职位设置资格要求是限制公民报考公务员的主要形式。负责发布中央机关公务员招录信息并制定相应政策的人力资源和社会保障部及公务员局并没有就此限制进行解释，也没有指出其行为的法律依据。地方行政机关也没有具体的解释。从形式上看，国家的设限行为没有明确的法律依据；从本质上看，以工作经历为条件的设限的合法性与合理性也值得拷问。而且，需要基层工作经历是国家在招录公务员时对不同条件的公民进行的分类和差别对待。这种差别对待可能侵犯了公民的平等权，这一权利则是我国《宪法》第33条第2款明确规定的公民的基本权利。权力运行应当符合宪法和法律的规定，审查公权力侵入公民的平等服公职权合宪与否的标准在不同类型的案件中各有不同。在个案中判断其是否合宪，当以已经确定的基本权利的保护领域和保护程度为依据进行分析。

一、平等服公职权的宪法保护

（一）服公职权的基本权利和政治权利属性

服公职权是公民的基本权利。它是公民决定自我生活方式、实现人生价值的重要权利，是体现人之为人的尊严和价值的权利。服公职权的内容包括了公民可以自由决定是否参加公务员考试以及是否担任公职，这彰显了服公职权的基本性、重要性。除我国台湾地区“宪法”作出了明确规定外，《德国基本法》第33条也规定：“……二、所有德国人民应其适当能力与专业成就，有担任公职之同等权利。三、……担任公职之权利及因担任公务而取得之权利，与宗教信仰

无关……”《法国人权宣言》第6条规定：“……在法律面前，所有的公民都是平等的，故他们都能平等地按其能力担任一切官职、公共职位和职务，除德行和才能上的差别外不得有其他差别。”《世界人权宣言》第21条宣布：“人人有平等机会参加本国公务。”《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定：“每个公民均有权直接或通过自由选择的代表参与公共事务……在一般的平等的条件下参加本国公务。”《美洲人权公约》第23条也规定：“在普遍平等的条件下，每个公民均有机会担任国家公职。”

服公职权还具有强烈的政治权利属性，反映了公民的政治地位。公民体现其政治地位的一种重要途径就是参与和决定政治事务，担任公职无疑是一种有效的形式。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等也都宣示了服公职权所具有的政治意义。“就权力所有者和权力行使者一体性而言，公职权同样可以看作公民的自治权。”[6]服公职权可以视作是人民对主权的直接行使，是公民通过就任公职所实行的自治，而且这种自治的程度很高，它与宪法宣示的人民主权十分贴近。因此，服公职权还涉及到了一国的民主制度和宪法确立的民主原则。

作为公民的基本权利，服公职权虽然没有进入我国现行宪法，但其基本权利属性却不能否认。这一方面是因为我国宪法的基本权利体系本身并不是封闭的，不仅体现在《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”的规定上，还表现在《宪法》第2条这一“民主条款”之上，后者是公民政治权利和政治地位的重要依据。同时，《宪法》第42条（劳动权条款）也可以作为辅助性解释条款。另外，服公职权在一定意义上也可以被认为是由被选举权派生、扩展而来的政治权利。服公职权的基本权利属性还可以从其本质推导出来。所谓基本权利，其本质在于它是人之为人的本质与价值的体现，这种权利既具有权利的一般属性，又

超越权利，体现为不可或缺性、不可随意处置性和母体性。[7]服公职权既表现了公民在与国家的关系中的地位，又是人民主权的间接反映，表征着民主原则，也是人实现其自身价值、理念与生活方式的一种重要选择。而我国《刑法》规定的剥夺政治权利，就包括了剥夺担任公职的权利，这也可以作为该项权利属性的佐证。[8]

（二）平等服公职权的保护领域和保护程度

作为基本权利的服公职权应当平等地为公民享有，此即为公民的平等服公职权。平等服公职权保障的是每个人平等的发展潜力，这也反映了平等服公职权与人的尊严和价值之间的密切关系，说明了此权利所具有的基础性价值。它意味着“国家对于一切公共机关的职务与位置，除规定智识的及道德的资格以限制人民参加外，便不应别设其他限制”。[9]按照平等的总原则，担任公职的平等是发展才德、作出贡献的机会平等，是关于前途的机会平等，是实质的、深层的机会平等，是非基本政治权利的比例平等。[10]例如，美国的文官录用就一直采取“竞争择优原则”，要求“平等对待”，即不论人的政治派别、种族、肤色、宗教、民族、性别、婚姻状况、年龄或身体状态如何，在各个方面（包括公务员的招录）都应受到平等对待。[11]因此，平等服公职权首先要求国家的差别对待要有合宪性事由，这也是平等服公职权的消极防御功能的直接体现。

基本权利有其保护领域，实际上就是基本权利所能够涵盖的生活领域。从规范结构上看，“若……则……”的表现形式即为“构成要件—法律效果”的结构，能够勾勒出基本权利的保障范围。[12]但确定保护领域往往需要具体到该项权利本身，并结合基本权利体系甚至宪法体系来观察。[13]尽管服公职权在我国宪法文本上没有相应的规定，但这一权利的核心内容就包括了公民可以通过考试及其