西南地区防治石漠化法律机制的构建

西南地区防治石漠化法律机制的构建摘要：由于自然原因和人为原因，西南地区石漠化范围日益扩大，由于缺乏防治石漠化的系统的法律规定，规制石漠化过程中行政机构职责划分不清，石漠化地区尚未建立完善的生态环境补偿机制，使得防治石漠化的效果大大减损。只有构建防治石漠化完善的法律机制，完善生态环境补偿机制，发展经济，提高环境保护意识，才能减轻石漠化的危害程度，恢复生态，实现可持续发展。

关键词：防治石漠化法律机制

一、西南地区石漠化现状

石漠化是在喀斯特脆弱生态环境下，由于人类不合理的社会经济活动而造成人地矛盾突出，植被破坏、水土流失、土地生产能力衰退或丧失，地表呈现类似荒漠景观的岩石逐渐裸露的演变过程。石漠化形成原因既包括自然因素也包括人为因素。西南地区属于喀斯特特区，岩溶地区丰富的碳酸盐基岩具有易淋溶与风化，成土慢的特点，为石漠化提供了自然物质条件，石山区山高坡陡，气候温暖，雨水集中，为石漠化提供了动力和溶蚀条件，这些是石漠化形成的重要自然因素。人为因素是石漠化形成的主要原因。目前贵州喀斯特岩溶地区人口密度大，为了生存和发展，石山区居住的人们不惜过度开发土地资源，形成“人增—耕进—林退—岩石出露—土壤侵蚀—石漠化”恶性循环。由于长期以来自然植被不断遭到破坏，大面积的陡坡开荒，过度砍伐，过度放牧及不合理开发活动造成地表裸露，“石漠化”发展最直接的后果就是土地资源的丧失。又由

于石漠化地区缺少植被，不能涵养水源，往往伴随着严重人畜饮水困难。水土资源不断流失后呈现的“石漠化”现象，不仅恶化了农业生产条件和生态环境，而且将使群众失去赖以生存的基本条件。

西南8省区(贵州、广西、云南、四川、重庆、湖南、湖北和广东)的裸露型及浅盖型喀斯特面积已达292262 km2，成为世界上最大的岩溶出露区及主要的生态脆弱带，与黄土高原并称为中国环境退化与贫困最为突出的地区。西南喀斯特山区因其温暖湿润的气候及特有的地质环境背景决定了其生态环境的脆弱性，主要表现为地表崎岖，碳酸盐岩致密、坚硬，土层薄、肥力低、土地贫瘠，地下洞隙交错，环境容量低，抗干扰能力弱，稳定性差，植被生长困难且易遭破坏，并由此造成水土流失、基岩裸露、旱涝灾害频繁等。石漠化是我国岩溶地区当前最严重的生态问题。目前西南喀斯特山区石漠化多集中分布在贵州、云南和广西3省区。贵州省是全国石漠化面积最大、等级最齐、程度最深、危害最重的省份。贵州岩溶分布面积比重和石漠化面积比重均处于全国各省区之首。全省国土总面积17.62万平方公里，岩溶出露面积109084.58平方公里，占全省国土面积的61.92％。在岩溶地区，石漠化面积37597.36平方公里，占全省国土面积的21.34％，占岩溶面积的34.47％。在石漠化分布区，轻度石漠化面积22155.76平方公里，中度石漠化面积10868.95平方公里，强度石漠化面积3715.41平方公里，极强度石漠化面积857.24平方公里。贵州省石漠化面积大于300平方公里的县就有48个。虽然对石漠化的治理工作从未间断，但石

漠化的增长趋势仍未得到基本遏止，石漠化面积仍以2400 km2/a

的速度在增加，仅贵州省每年就有900km2的土地在石漠化。石漠化的治理不仅关系着生态问题，也对人类生存、经济发展产生重大影响。

二、西南地区防治石漠化过程中面临的法律问题

（一）立法缺失

我们国家现行的环境保护方面的法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》和《防沙治沙法》。虽然云南、贵州、广西各针对环境保护中出现的问题分别颁布了《广西壮族自治区环境保护条例》、《云南省环境保护条例》、《贵州省环境保护条例》，但是立法缺乏针对性，各地方环境保护法律零散单一，并未针对日益严重影响生态维护、经济发展的石漠化问题，做出相应的法律规制。此外，在环境保护条例中原则性的规定较多，缺乏针对石漠化现象进行法律规制的具体措施、缺乏违法后果的惩罚措施。

（二）执法中存在的问题

部门协作有待于进一步加强，石漠化生态修复是一项复杂系统工程，涉及多行业多部门。如环境保护、农田基本建设、良种推广、技术应用、发展种草养畜、培养经济支柱产业等，这些都有利于石漠化山区生态修复，但由于这些工作分属于不同部门管理，致使政出多门，互相沟通甚少，各分工管理相对独立，时常出现争相管理的现象，有时出现互相推诿推卸责任的现象。此外，在西南边远地

区，人地矛盾突出，石漠化问题严重，这些地方没有健全的环保机构，人员配备资源配备都不足，环保执法力量薄弱，环保专业知识缺乏，执法装备普遍落后。

（三）未形成完善的环境补偿机制

我国先后开征了矿产资源、生态公益林、退耕还林、退牧还草等生态补偿费用，相关内容见于《矿产资源补偿性征收管理规定》、《森林法》、《退耕还林条例》等法律、法规和政策文件之中。这些规定缺乏统一的立法原则指引，体制上存在多头管理的问题，补偿标准上存在不同领域、不同区域、不同标准的问题，补偿方式上存在不规范的问题等。此外，生态补偿实践主要是依靠行政手段，有的补偿不到位，有的收费后不治理，补偿标准随意性大，补偿受益者与需要补偿者脱节。而有些建设项目属政府投资建设，政府制定补偿标准，政府落实治理措施，政府监督实施，政府既是运动员又是裁判员，还是规则制定者，这些制度设计是地方政府主动推进生态补偿工作的重要措施，但缺乏可持续性。再次，我国生态补偿制度的内容不完善，可操作性不强，实施效果不明显，法律制度的权威也受到影响。补偿资金方面，目前主要靠财政投入来保护生态，“谁受益谁补偿”原则没有很好发挥。

（四）环境保护意识弱化

石漠化最为严重地区多属于经济发展落后地区，这些区域土地石漠化，不能涵养植被，人民生活相对比较贫困，在生存与环境保护之间，人们通常选择利己的生存方式，环境保护意识弱化，为了

增加粮食产量，满足生存需要，陡坡开垦，毁林开荒的现象日益增多。石漠化引起水土流失，不能涵养植被，干旱现象日益严重，石漠化的修复陷入恶性循环状态之中，即使投入大量的人力物力进行石漠化生态修复，环境保护意识的弱化也将使得生态修复难以达到既定的效果。

三、西南地区防治石漠化法律机制的构建

（一）立法

石漠化直接导致水土流失，生态环境恶化，加剧贫困，只能通过生态移民的方式维持人们的生存，防治石漠化工作已刻不容缓。只有制定防治石漠化的法律、法规，规范行政机关在防治石漠化过程中的职权和职责，保障权益，把石漠化防治工作纳入规范化、法制化的轨道，才能改善生态环境，增强防治石漠化的实效。笔者建议各地区应尽快出台防治石漠化法律，以可持续发展，石漠化地区预防机制为主导原则，以法律的方式明确规定政府部门在防治石漠化过程中的职权与职责。完善责任体系，规定破坏环境加剧石漠化现象主体的责任，使得法律责任明确化、具体化，增加法律的可操作性。此外，居住在贵州、云南、广西的少数民族具有分散、分布面广的特点，应在制定防治石漠化法律中汲取少数民族环境习惯法文化中优良的部分，结合当地的实际情况，使得制定的防治石漠化法律易于被当地少数民族同胞遵守，增加法律对当地文化的吸收、融合及转变，增加法律的适用性，使得防治石漠化法律的实施落到实处。