消除贫困与社会保障制度

Prof. Zhao Yong, TsingHua University, China

The Elimination of Poverty and the Social Security System

消除贫困与社会保障制度

中国清华大学赵勇博士

贫困问题是当代世界面临的共同问题。当今世界,贫困人口不断增加，贫困状况持续恶化,贫富差距越来越大,贫困问题的全球化趋势更加明显。贫困问题的恶化要求加强社会保障制度建设。社会保障制度与消除贫困是天然联系在一起的。消除贫困是社会保障制度建立的目的之一，而社会保障制度的建立则是消除贫困的重要途径和方法。

免于贫困和社会保障是人权的基本内容

免于贫困是人的生存权和发展权的基本内容。《世界人权宣言》确认：“人人享有言论、信仰、免于忧惧、免于贫困四大自由。”《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条也指出：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利。”贫困是指基本需求无法被满足以及基本的人权遭受剥夺。贫困是对公民自由的愚弄。贫困是对最基本人权的侵犯。人人都应有免于贫困的自由人权。在发展中国家，贫穷是妨碍享受人权的主要障碍之一。人权与发展紧密相关。当成千上万的人——甚至包括发达国家——仍然没有体面的住房和生病年老得不到帮助的时候，人权也得不到保障。只有通过为生活提供最基本的保护，并提高公民的专业技能和文化水准，才会出现尊重基本人权，建立一个更有人性和更公正的社会。不消除贫困和不发达，就很难谈到对于人权和基本自由的尊重。正因为这一点，１９８６年１２月联合国大会通过了《发展权利宣言》，宣告：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”

社会保障是保障生存的一个重要方面，是实现人的全面解放和充分发展的一个必要条件。《经济、社会及文化权利国际公约》第九条指出：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”从世界范围看，现代意义上的社会保障是为消除或者预防贫困以及某些经济和社会灾害对社会成员造成的威胁，维护人格尊严，通过立法和一系列公共措施，为社会成员基本生活的安全提供保

护。在这里，实施社会保障的目的不仅是为受贫困威胁的部分社会成员提供保护，而且是为全体社会成员提供基本生活的安全感，维护人格尊严；同时，实施社会保障的主体是国家，更准确地说是各级政府或由他们授权的代表，而实施社会保障的手段是国家的法律、法规和政府的社会政策、再分配政策及其他行政性措施。因此，现代社会保障是以肯定社会保障权利的基本人权属性为前提，由政府作为承担保证这些权利实现的主要义务载体的社会保障。

社会保障权作为一项基本权利的正当性，首先来自人类在社会化大生产和市场经济条件下维护自身生存和人格尊严的正当性。在由自然经济支撑的社会中，，人的的生存是基于自然承载力的自给自足的生存，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市化的推进，这种情况发生了根本的变化。由于在客观上建立在日益复杂的社会分工基础上的大规模市场经济带来的失业、破产、疾病、意外死亡等生存风险有可能降临到任何人身上，由于大多数社会成员如果不事先有所准备，在突发事件到来时并不可能为自己提供必要的保障，而陷入贫困的家庭即使有所准备，也无力满足自己最低的生存需要，因此，借助政府和社会的力量，而不是单纯依靠家庭来提供保障，以保证人的生命的延续和再生产，保证人作为劳动者的机能得以健康延续，便成为市场经济正常运行的必要条件和社会稳定的必然要求。

社会保障制度的缺失或不当将导致贫困的发生或恶化

从世界范围看,贫困与经济发展存在以下几种相关模式：第一，经济不发展而导致的贫困。这是许多落后国家或地区普遍存在的现象。经济不发达状况下, 整个社会生产的物质财富不足,贫困的典型特征是区域性的人均收入低下, 基本生活必需品供应不足, 经济生产活动中抵御自然灾害的能力很差, 社会能提供的公共医疗和教育等社会服务水平低下, 婴儿死亡率较高, 人口平均预期寿命较短。这种贫困模式主要存在于发展中国家贫困的农村地区，反贫困的基本要求是通过实施区域性的经济发展计划来提高人均收入水平, 并给穷人提供最基本的社会保障和公共服务。第二，富裕社会中的贫困。这是许多发达国家普遍存在的贫困问题。当代工业化国家的经济水平已经很高,但仍然存在着严重的贫困问题。科学技术的应用和经济全球化的发展导致产业结构的调整，造成大量失业,增大陷入贫困的可能。同时，在相对稳定的市场经济制度和不平等的社会结构中,劳动力市场、教育机构和其它重要的社会参与机会对某些劳动者和社会成员有明显的排斥或歧视, 因而导致穷人缺乏同等的机会，成为一种稳固的、制度性的和文化性的贫困模式。从反贫困的角度看,政府和社会在教育和劳动力市场中采取了反歧视的政策,穷人获得了基本的权利和相对平等的机会。同时,政府和社会采用社会保障和增大福利的办法在一定程度上缓解了直接的生活困难。但与此同时又在不同程度上引起了穷人对政府社会福利的依赖, 从而导致自身努力摆脱贫困的动机不足。这种情况要求政府不得不长期维持很高的社会福利开支,结果难

以从根本上缓解城市中的贫困。第三，经济高速发展中的贫困。这是在许多发展中国家城市普遍存在的现象。城市经济的发展吸引了大量的外来劳动力从农村涌入城市,导致城市中就业机会不足和下层劳动者的收入水平低下, 以及住房和公共设施的紧张。在这种模式中,反贫困政策的是制定合理的宏观发展政策和城市化政策, 规范人口流动, 为城市穷人提供更多的就业机会,改善城市住房和各种公共设施条件,并为促进建立基本的社会保障制度。针对以上三种贫困模式，消除贫困一定要根据产生贫困问题的根源对症下药，否则极易形成不当的社会保障政策，不仅无助于贫困问题的解决，还可能加剧这一问题的发展。

同时，研究贫困问题，还要研究贫困、就业和社会保障三者之间的关系问题。就业制度和社会保障制度的不完善也是造成贫困的原因之一。在计划经济体制下，就业与社会保障是统一的，二者的关系是向一致的方向发展。然而，在市场经济下，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上开始走向对立，形成就业和社会保障的二律背反，这是当前经济转型国家城市贫困的深层次原因。

社会保障在消除贫困方面的作用

贫困的消除是一项系统工程。在这项系统工程中，社会保障起到的是救助贫困人口、减少贫困人口、防止新增贫困的作用。特别是在一个资源和利益分配不平等的社会里，社会保障扮演着平衡者和稳定者的角色，它是再分配的实现形式之一。

社会保障能够消除贫困。美国学者1的研究指出，如果没有社会保障，1997年，美国65岁以上的人口将有近一半（47.6%）仍处于贫困之中。在政府实施的所有帮助老年人脱贫的项目中，社会保障起到的作用最显而易见。受政府项目支持的脱贫者中，包括全国级的及州一级的项目，约有90%的人为受益于社会保障项目。社会保障把老年人的贫困率从75%降低到11.9%。1997年社会保障把老年贫困人口从15，300，000人降低到3，800，000人。也就是说，在社会保障的帮助下，11，400，000老年人摆脱了贫困。当年，美国的单身老年人贫困线为7，698美元，而老年夫妻贫困线为9，712美元。此外，有关南非的贫困研究也表明，社会保障在根除贫困方面起着关键作用2。

社会保障可以降低贫困程度。美国的研究者在研究这一问题时使用了“贫沟”（poverty gap）这一概念来衡量贫困程度。“贫沟”系指贫困线下所有贫困者的收入总数。1997年，美国老年人在得到社会保障帮助前的“贫沟”为70,000,000,000(70 billion)美元，而社会保障制度则把“贫沟”降低到10，000，000，000（10 billion）美元。社会保障制度对于那些即使不贫困的老年人也特别重要。对于一半的老年人来说，他们的收入中约有50%来自于社会保障。而对于15%的老年人来说，社会保障甚至是他们唯一的收入来源。

社会保障还可以缩小不同贫困群体间的贫困差别。社会保障缩小了男女贫困

Kathryn H. Porter, Kathy Larin，Wendell Primus(1999).Social Security and Poverty Among the Elderly:A National and State

1

Perspective

2Poverty and Social Security in South Africa. Published in Monograph No. 15, Costly Crimes, September 1997