九龙江流域水环境的保护与管理

城市建设
九龙江流域水环境的保护与管理
■ 陈钢铁
九龙江是福建省第二大河流，干支流总长1923公里，流经龙岩、漳州、厦门等13个市县，流域面积1.47万平方公里，是龙岩、漳州、厦门三市的主要饮用水源地，供水覆盖人口近500万人约占全省人口的七分之一。

九龙江也是漳州人民的母亲河，保护九龙江流域水环境，关系广大民众的健康安全，关系到经济社会可持续发展的大局，九龙江流域水环境保护管理是近年来漳州市广大民众、人民代表、社会各界关注的热点和政府工作的重点。

漳州市市人大常委会以及市政府高度重视，精心组织专项治理活动，全力推进以加强九龙江流域水环境整治为主的城乡建设与环境资源保护工作。

一、漳州市九龙江流域水环境保护管理主要做法
（一）高度重视九龙江流域水环境保护管理
2006年之前，多次组织市、区两级人大代表视察市区的内河水环境，及时提出视察意见和建议，推进市政府加快落实为民办实事进度，顺利实施以“三湘江”水环境整治为重点的漳州市区内河水环境整治的系统工程，使市区内河水环境得到较大程度的改善。

2006年开展对九龙江流域漳州（北溪段）的专题调研，提出加强保护确保九龙江饮用水源水质和水量安全的建议和审议意见。

2007年由省人大常委会环城委与厦门市、漳州市、龙岩市人大城环委联合组成调研组对九龙江流域水环境保护管理开展专题调研，建议把九龙江流域管理暂行办法上升为《条例》，列入省人大的立法计划。

2008年漳州市人大常委会城环委、农经委及市直相关部门组成调研组，对九龙江水环境的保护管理开展调研活动。

2008年8月29日漳州市第十四届人大常委会第十二次会议听取和审议了调研报告，并作出了《关于加强九龙江流域（漳州段）水环境保护工作的决定》。

《决定》要求：着手制定九龙江流域产业布局规划；进一步加快环保基础设施建设步伐；切实加强工农业污染源的治理和监管；着力提升城市内河整治水平；积极开辟市区新的饮用水源；继续加强生态保护与建设；进一步强化对流域水环境保护工作的领导。

2008年，全市列入省重点减排项目的5座污水处理厂（龙海市污水处理厂、市区西区污水处理厂、龙池开发区污水处理厂、角美开发区污水处理厂、南靖县污水处理厂）建成，配套铺设污水管网130公里，市区生活污水集中处理率达到73.46%；医疗废弃物处置中心、建筑垃圾处置场建成投入使用；编制饮用水源保护规划，加大饮用水源环境整治力度，完成7个县级水源保护区围网建设以及38个乡镇水源保护区界标、道路警示牌设置；深入开展打击违法排污行为保障人民群众健康专项行动，完成7家挂牌督办企业污染治理任务；依法关闭高污染、高耗能、安全生产不达标的企业22家，对42家省市重点污染企业安装在线监控设施，从而使九龙江流域水环境保护管理的工作基础不断增强，成效逐渐彰显。

（二）加大九龙江流域的综合治理力度
做到“三个到位”：一是组织领导到位。

市委、市政府组成漳州市九龙江流域水环境综合整治工作领导小组，由市长担任组长，市委副书记、纪委书记任第一副组长，三位副市长任副组长；领导小组下设办公室，由分管城建环保工作的副市长任办公室主任，协调开展整治工作；流域各县（市、区）和市直有关部门也相应成立由主要领导任组长的工作领导工作领导机构，明确行政一把手为第一责任人，对本辖区、本部门治理工作负总责。

自2008年下半年以来，市政府坚持每月召开一次环保工作会议，听取流域整治工作情况汇报，及时研究解决存在的问题。

市长李建国先后两次召开全市九龙江流域水污染治理工作动员大会，部署整治工作，多次带领有关部门领导深入实地调研，及时召开市长办公会议或政府常务会，研究九龙江流域饮用水源保护和流域整治的具体问题。

市委书记、市人大主任刘可清在主持召开市人大常委会主任会议上，要求市人大依法履职，加强九龙江流域水环境保护管理，继续实施工作监督和法律监督。

二是措施部署到位。

市政府出台了《关于强化九龙江流域水环境综合整治的实施意见》、《关于开展九龙流域水环境综合整治的通告》，从突出养殖业污染源整治、全力控制面源污染，加强工业企业监管、严格控制污染排放，加大资金投入、推进污水垃圾设施建设，深化家园清洁行动、整治沿江两岸环境，加强采砂采矿安全，杜绝滥采滥挖行为，强化措施落实，确保水源地供水安全，强化控污责任，加强组织领导、狠抓责任落实等九大方面，提出29条具体措施，全力推进九龙江流域水环境整治工作。

三是督促考核到位。

市
42
栏目编辑 刘海玮
城市建设
委、市政府抽调专门力量组成三个工作组，由三名处级领导带队，分赴九龙江流域漳州境内的七个县（市、区）督促抓好整治工作落实。

目前，流域水环境综合整治工作正有序、有力、有效地进行，并已取得明显成效。

2008年流域水质达标率为95.8%，其中西溪为95.2%，北溪为96.7%；2009年2月16日以来，九龙江北溪漳州境内干流监测断面水质全部达标，部分断面水质优于二类水标准，北溪支流和西溪监测断面水质也都基本达标。

二、探索与思考
探索一：守水要有责，明确责任主体，落实九龙江流域水环境保护管理目标责任制。

强化九龙江流域水环境保护管理，确保饮用水源安全是流域各级人民政府的崇高环保责任。

《中华人民共和国环境保护法》规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

”因此，应当将流域水环境保护管理和流域断面水质的检测结果纳入流域辖区各级政府工作目标责任制考核内容，实行流域水质改善领导督办制，环保问责制，由上一级人民政府考核并予以奖惩，从而有效调动地方政府履行环境监管职能的积极性，有利于各级政府统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段强化流域水环境保护管理，把流域水环境保护管理的责任和治理措施落实到位。

探索二：坚持长效，重在治本，着力推进九龙江流域水环境保护管理取得新成效。

要实行流域最为严格的污染物总量排放制度，以水环境容量确定发展方式和发展规模；要尊重自然规律，充分发挥水生态系统自我修复能力；综合运用工程的、技术的、生态的方法，加大水环境综合治理力度，促进流域水生态环境尽快步入良性循环轨道；充分运用法律、经济和必要的行政手段，从而形成严格排放、合理开发的强大压力，主动保护和治理水环境的积极动力，用高效的办法解决长期积累的流域环境问题。

一要坚持立足持久战与打好攻坚战相结合。

流域内水环境保护管理是一个系统工程，治理河流污染更不可能一蹴而就，水环境保护治理要坚持持久战。

坚持持久战并不等于放缓节奏和进度，而是要加速治理进程，打好各个阶段的“攻坚战”。

要按照市委、市政府提出的治理目标要求，逐条河流排查污染源头，科学测算减排指标，细化落实治污措施，为长效治理奠定坚实基础。

二要坚持加速工程治污与实施流域生态保护相结合。

以企业污水处理设施和污水处理厂为标志的工程治污是有效控制污染的重要手段，对重点污染源必须落实工程治污措施，并加快其建设投产进度。

但这仅仅是“治标”的过程，要“治本”，还应强化生态治污手段。

在工程治污基础上，实现对生态治污的统筹考虑，加大对上中游生态的保护和恢复，提高水源涵养能力。

三要坚持削减污染存量与严格控制污染增量相结合。

通过结构调整和工程治理，降低主要污染源排放量，并实施流域河道垃圾清漂工程，是削减污染存量的有效方法。

但要进一步巩固和扩大治理成果，不仅需要强化削减污染存量，还要严格控制污染增量。

因此，要抓好流域和区域总量环评，在总量控制前提下，把有限的生态指标用在更好的项目上。

四要坚持落实城市污染治理与强化农村面源污染治理
相结合。

在河流治理规划中切实体现农村面源污染治理子规划，加速建立农村面源污染综合治理体系。

应结合新农村建设和国家拉动内需的政策措施，加大农村环境保护和农村面源治理的投入力度，推进农业、养殖业和农村环保治污设施建设，推广生态农业实用技术和四位一体、农村沼气等生活模式。

流域的村庄应当加强生态环境保护和公共卫生管理，定期对流域的支流水域打捞漂浮物、清淤；统一规划建设垃圾收集、污水排放等收集处理设施。

同时，要建立长效管理机制，使流域沿岸的乡、镇、村的垃圾处理形成“村收集、乡（镇）转运、县（市、区）统一处理”的垃圾管理和处理机制；禁止向流域河道内倾倒垃圾及其他固体废弃物；流域农业主管部门应当加强农药和化肥环境的安全管理，从而把农村面源污染治理工作不断引向深入。

五要坚持强化政府职能与实现民众广泛参与相结合。

强化政府相关职能，进一步提高规划指导和监管执法水平，是实现污染有效治理的重要前提，同时，还要引导和实现民众的广泛参与。

据2005年中国公众环保民生指数显示，公众对环境保护的认知度和关注度越来越高，84.4%的民众对河流污染等环境问题持关注态度。

各级政府应珍惜公众关注河流治污的热情，加速建立健全包括决策参与、监督参与、维护参与、出钱和出力参与等多方面的公众参与机制，真正构筑起公众参与河流治污的有效平台，集中民智，发挥民力，特别是全社会的监督作用，依靠人民群众把这项民生工程做好做实。

探索三：治水要有法，期盼出台《福建省九龙江流域水环境保护管理条例》。

加强九龙江流域水环境保护管理，是一个十分复杂的生态系统，加强流域水环境保护管理又涉及省、市（县、市、区）各级多个行政执法主管部门的依法履职和工作协调。

因此，亟需福建省人大在我国《水污染防治法》等环境保护法律法规的基础上，结合实际，制定《福建省九龙江流域水环境保护管理条例》，对流域的运行、调度、开发、建设、保护、治理、补偿等方面进行协调和规范，在进一步加强工业污染防治的同时，实行工业、农业、生活污染全面整治，实现上游、中游、下游水环境保护协调发展，统筹流域生产、生活和生态用水合理分配，以推进九龙江流域水环境保护管
43
2010.1
城市建设
理逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。

建议在拟出台的《九龙江流域水环境保护管理条例》中，设立以下几项制度：一是流域管理协调制度。

成立流域管理委员会，作为流域水环境保护管理的领导协调机构，由其牵头制定福建省九龙江流域产业发展布局规划。

规划要以国家产业政策为导向，以地表水功能标准和生态环境容量为依据，制定实施流域产业布局规划，明确不同区域作为工业区、畜禽养殖区、种植区、生态保护区、饮用水源保护区等功能定位和产业发展方向。

二是流域水污染排污权有偿使用和交易制度。

三是建立流域水污染损害补偿制度。

即当月水质指标超过可控制目标，由上游设区的市给予下游设区的市相应的水污染损害补偿金。

四是建立限制建设制度。

即流域生态环境保护的重点区域内，不得建设耗水量大、污染严重的建设项目，并制定和发布具体限制项目目录。

五是加强九龙江流域环境监管机构建设。

专门成立环境保护督察中心。

六是突出“四严”，强化执法力度。

即严密监控重点企业、严厉查处环境违法行为、严格审批建设项目环评、严肃追究环境违法责任的制度。

要严密监控重点企业。

实现污染物排放在线监控，重点企业全部安装自动在线监控设施，并设立环保监督员；实施清洁生产审核，所有重点企业要完成清洁生产审核。

要严厉查处环境违法行为。

积极探索和推行环保“飞行检查”制度，切实提高现场执法的时效性和震慑力；加大行政处罚力度，对恶意排污、污染严重的企业，一律按法定高限数额处罚；加大环保挂牌督办力度。

要严格审批建设项目环评。

实行建设项目环保审批“总量指标”与“容量许可”双重控制，对鼓励类项目污染物排放总量实施“减一增一”，对其他类项目实施“减二增一”；对国家明确要求的没有进行规划环评的相关行业建设项目，一律暂停审批其环评文件。

要严肃追究环境违法责任。

加大环境执法后督察力度，确保行政决定执行到位；对案情重大、复杂或者挂牌督办案件，由主要领导或分管领导负责督办落实；对环境违法违纪行为，严肃追究有关单位和个人的责任。

探索四：建立健全九龙江流域水环境保护管理生态补偿机制
建立完善的生态补偿机制，用计划、立法、市场等手段来解决九龙江流域下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿，形成一套科学的核算体系的制度，让保护者得到补偿，让破坏者得到惩罚，让占有者付出代价，让受益者分担成本。

这样才能形成良性的循环，真正体现资源有偿、生态有价，还自然以尊严，还生态建设以公平，真正实现人与自然、人与人、人与社会的和谐。

—资源有偿使用。

建立和完善森林生态效益补偿制度，把九龙江流域沿江两岸的公益林列入森林生态补助范围，加大力度，适当提高补偿标准；出台相关规定，依法开征矿山（流域砂石）矿产资源补偿费和水资源费；依法收取矿山自然生态环境治理备用金，并由省统筹，实行生态环保财力转移支付，确保专款专用，为流域“生态环境不欠新账”提供资金保证。

—水权交易，流域供水和水电开发生态补偿。

据了解，目前在九龙江流域探索生态补偿的实践有北溪引水供应厦门，以及厦门市为开辟备用水源，拟向长泰枋洋水库引水，都可采取以管理成本有偿交易水权的方式来解决。

河流是生命之河，对其开发应该控制在合理的限度内，保持必要的生态基流，也是流域生态环境保护和发展的过程。

对九龙江流域的各梯级水电站，要据其发电量征收专项基金，由省级统筹，再通过转移支付补偿流域地方，专项用于流域生态保护。

—区域间生态补偿。

漳州市区为开辟备用水源，拟从南靖、华安衡山、德溪水库及其流域引水，可采取对该流域的水库、小水电站实行赎买，对水源地村镇提供一定资金，作为保护和治理生态环境的补偿用费，以确保水源水质和安全。

—异地开发。

通过规划引导项目支持，“飞地”开发，产值、税收单列等方式来解决。

需探索推进的难点，着手解决生态补偿量化的难题，逐步建立自然资源和生态环境价值核心体系，积极开展GDP增长过程代价分析，资源、环境实物量统计、资源耗减、环境损失估价方法等课题研究工作，加快建立定量化的自然资源和生态环境价值评价体系，为生态补偿提供操作性较强的价值依据。

—为生态补偿机制立法。

要从法律上确定环境产权和生态补偿制度，研究制定环境产权改革方面的法规，明确生态环境和资源的产权关系及交易机制，提出生态补偿标准的法律原则，确定公益性和私利性等多元补偿标准，为环境产权界定、异地开发、水权交易等制度实施提供法律依据。

—将财政转移支付与诸多要素挂钩。

将流域水源地区生态环境保护省级专项补助与各地生态环境功能区禁止准入区和限制准入区面积、自然保护区建设情况，供水数量和质量，环境质量等挂钩，进一步规范生态补偿标准程序和监管机制，确保利益相关者责权利相统一。

—建立水源保护补偿机制。

建议设立水源保护补偿专项资金，探索对水源保护区域的建立水源保护补偿体系，从水源保护补偿的立法保障、行政制度、财政制度、监督机制、奖惩机制等方面入手，明确专项资金实施方法。

着重对流域上、下游提出赔偿和补偿作出研究，界定流域上、下游提出赔偿和补偿的主客体，确定赔偿和补偿标准，制定赔偿和补偿方法，建立流域一体化的管理机制，使流域上下游地区政府之间，部分财政收入进入重新分配过程。

（作者单位：福建省漳州市人大常委会城环委）
44。