农村宅基地退出问题再探讨

农村宅基地退出问题再探讨

摘要：相较于城乡二元结构的分割，农村土地制度的限制、宅基地退出路径不畅等体制机制原因，中国二元经济结构及在国际体系中的位置型塑出的半工半农的家计模式对农村宅基地利用形态影响更大，它造成农村宅基地的“季节性闲置”，“一户多宅”，空间形态上的建设用地扩大及土地资源浪费等问题。搞清楚农村宅基地的科学内涵、性质功能、价值来源、利用及问题，是提出有效的宅基地退出方案的基础。以规划和管理为主，呼应农民的社会诉求，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和居民点建设方案，是可行且有效的，能实现国家、集体、农民利益的统筹兼顾。

关键词：农村宅基地；利用效率；财产属性；生产功能；退出机制

一、引言

伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。

从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。

二、农村宅基地的内涵及其利用效率

1.地方性知识与宅基地内涵

目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。

①二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。②三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房（厨房、仓库、厕所）、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。③四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。④学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。

中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。

实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。

2.农民主位与宅基地利用

农民从社会功能的角度理解宅基地，意味着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，1997—2008年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远高于规定的150平方米。⑤从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。湖北省荆门市农村

的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。

决定土地价格的是土地使用价值（如土地质量好、区位条件好）及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很大关系B14。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。B15在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部农村的宅基地价格上涨与国家2008年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化B16。

当前95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建议。

四、建立农村宅基地退出机制

1.宅基地利用乱象的由来

在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。

第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房”，到别处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出