公共行政理论与实务

第一章 导论
第一节 什么是行政管理 第二节 西方行政学的产生与发展 第三节 行政环境及其影响
本章主要参考书目 1、胡象明：行政管理学，高等教育出版社，2005； 2、曾繁正等，行政组织管理学，红旗出版社，1998； 3 、菲尼克斯 · A· 尼格罗，劳埃德 · G· 尼格罗，公共行政学 简明教程，中共中央出版社，1997。
公共行政理论与实务
政治与公共管理学院公共管理 系
主讲教师：陈世香博士、副教授
联系方式：csxwzh2004@126.com
授课时间：2006-07年度第二学期
《公共行政理论与实务》教学大纲
一、课程性质与学分 （一）性质：公共选修课 （二）学分：2学分（36学时，2-14周） （三）前期要求：微观、宏观经济学，管理学，法学，政治学等方 面的学科知识，并能够运用所学知识分析问题。 二、授课与学习方式 （一）授课方式：以老师讲授和课堂讨论相结合，以讲授为主、讨 论为辅。 （二）讨论专题及案例来源与准备方式： 由教师提前一到两周确定所要讨论的专题及案例。案例以e-mail的 方式传递给学生。学生要利用课余时间进行充分准备。
（2）作为合理-合法化组织形式，“官僚制”具有以下特征。 １）合理（专业化）分工：即明确划分每一个组织成员（职位）的 职责权限并以法规形式严格固定这种分工。 ２）层级节制的权力体系。（职位关系） ① 是一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。（克服职责 不清，有利于专业化） ② 权力等级→指挥链→等级制。（层级指挥原则，克服指挥混乱） 3）依照规程办事的运行机制。 ① 建立整套规则规范组织行为，保证管理工作的一致性、明确性。 ② 具体地三方面作用：a 明确法定职责 b 规范运作行为 c 规范任 职资格条件。 确保其合理性、合法性、稳定性与连续性。 4）形式正规的决策文书。 ① 以正式文件形式下达决策与命令。② 使组织独立于个人之外， 因为文件规定具有相对稳定性。③ 明确责任，便于控制。
副总理曾培炎回良玉国务委员曹刚川唐家璇华建敏秘书长华建敏兼国务院办公厅50国务院组成部门28个外交部国防部发展改革委教育部科技部国防科工委家民委公安部安全部监察部民政部司法部财政部劳动保障部国土资源部建设部铁道部交通部信息产业部水利部农业部商务部文化部卫生部人口计生委人民银行审计署国务院直属特设机构1个国资委国务院直属机构18个海关总署税务总局工商总局质检总局环保总局民航总局广电总新闻出版总署版权局体育总局安全监管总局统计局林业局食品药品监管局知识产权局旅游局宗教局参事室国务院办事机构4个侨办港澳办法制办新闻办国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室一个机构两块牌子列入中共中央直属机构序列
2、F· J· 古德诺（Frank J. Goodnow）的贡献 《政治与行政》：在所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本 的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行，可分别称这两 种功能为“政治”与“行政”。这即所谓的“政治—行政二分法” （the politcs/administration dichotomy）的正式提出，从而为行政 研究成为独立的学科领域奠定了理论基础。但他更重视对二者协调 问题的研究。 3、怀特（leonard D.white）的《行政学导论》 Introduction to the Study of Public Administration：该著作把行政 学研究分为组织原理，人事行政，财务行政与行政法规四部分，为 美国“第一部具有系统化理论体系的大学教科书 ”；并被视为宣布 行政管理科学得以产生的标志。
二）二者的伙伴关系 1．背景： 推行公共服务市场化，是20世纪70年代末80年代初以来西 方各国行政改革的一个重要发展趋向。主要表现为美国的 “重塑政府运动”提倡“企业化政府”，欧盟许多成员国 改革中的“公私合作”、“合同管理”。 2．所谓公共服务市场化，是指通过政府与社会的合作， 利用竞争机制、价格机制、供求与约束机制，调动社会资 源参与公共服务供给过程，从而实现以较少资源与较低成 本来实现提供数量更多，质量更高的公共服务之目的。 3．实现途径：（1）民营化；（2）政府包工；（3）政府 采购；（4）建立起市场化竞争机制。 4．结果是：“私营”与“公共”的界限变得日益模糊不 清。
（三）考核与考查方式 1、分平时过程考查与期末考试考查两部分； 2、平时过程考查主要看讨论准备和参与情况，以及考勤出勤率； 3、本课程轻期末考试，重平时过程考核。平时考核优异者，或者 在当年“国家公务员考试”中笔试成绩达到合格分数线以上者，该 课程可获得“良”级以上成绩。
三、主要内容 作为一门理论性与应用性相结合的政府管理类通识课程， 其基本内容分为两大部分，共7讲。
二、近、现代的几种典型界定 一）政治体制角度（分权理论）：“行政乃政府组织中行 政机关所管辖的事务”（魏劳毕，行政学原理，1928）。 行政乃“执行部门所做的事”，“行政乃行政权力的执 行”。是最狭义的理解。 1、内涵：①主体：行政机关；②范围：执行行为；③实 质：行政权。 2．局限性：事务范围局限于“执行”，与实际不符。 二）国家职能分工的角度（政治 - 行政相分离）：行政乃 “国家意志的执行”（古德诺，政治与行政，1900）。 1、内涵：①强调“表达”与“执行”的分离，符合专业 化趋势；②强调行政乃“执行”而忽视（执行）主体；③ 为行政学从政治学中分离出来奠定基础。 2．有深刻历史原因及背景，但在当代国家，①政治-行政 界线日益模糊；②行政立法活动地位日益突出。
（3）１８８７年， 威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政之（学） 研究》（Ｔhe study of Administration ）一文，被视为行政学发端 标志，该文对行政学发展的贡献主要为：①提出从行政学角度来研 究政府管理，认为研究重点应放在执行与行政上，引起视角突破， 是导致行政学产生的革命性变化。② 研究政治与行政的关系与区 别，“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问 题并不是政治问题”；“政治是‘在重大而且带普遍的事项’方面 的国家活动，而‘另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和 细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行 政管理则是技术性职员的事情’；“政治与行政之间区别的另一个 侧面，…是‘宪法问题’和行政管理问题之间的区别，…公共行政 就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都 是一种行政行为。…宪法所要认真过问的只是政府用以控制一般性 法律的那些手段；…这并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的 区别，…这是一般决策和特殊手段之间的区别。”③初步指出了行 政学研究范围（行政职能调整与权力配置、人事行政）与研究方法 （历史比较方法，实验性实践法）。
第一部分 公共行政知识与理论基础 本部分一共5讲，主要讲授公共行政基础理论与常识性知识。 第一讲 导论 第二讲 行政组织的结构、职能与管理 第三讲 行政过程 第四讲 维持性行政 第五讲 发展行政 第二部分 公共行政分析技能与能力测试 本部分一共2讲，主要讲授应用性公共行政分析技能。 第六讲 公共行政案例及其分析思路 第七讲 中国国家公务员招考测试试题解读与应答技巧
三）管理学角度：“行政乃是为完成或为实现一个政权机 关所宣布的政策而采取的一切活动，或者为完成或为实现 特定目的对许多人所做的指挥、协调与控制”。（怀特， 行政学导论，1926） 1、内涵：①目的性；②组织性；③一种功能活动。 2．问题是，①忽视了组织主体；②忽略了行政管理与其 它类型管理的区别；
四、结论 界定“行政管理”的几个方面： 一）主体上：公共行政主体，只研究国家行政机关及其工 作人员。 二）内容上：为实现特定目标，依法进行的各项行政权力 活动。（国家政务、社会公共事务及行政机关内部事务） 三）属性上：执行性与事务性；权威性；公共性与政治性
§2 西方行政学的产生与发展 一、西方的古典行政学理论 （一）学科的产生 1、学科的创始人——威尔逊（Thomas Woodrow Wilson ） 相关资料：（１）１８４５年法国科学家安培《关于科学 与哲学的论述》一文，建议建立一门行政管理的科学，最 早提出的“行政学”一词。 （２）１８６５年德国学者史坦因（ Stein ）出版“行政 学”一书，首次“行政学”命名的著作，侧重行政法学与 理财学理论。
（二）韦伯(Max Weber)的科层制理论 （1）Bureaucracy释义 1)指以职能和职位分工为核心，按照专业化分层管理原则 和规范化原则建立起来的行政权力体系。 2)在习惯上，它常用以指称庞大官僚机构中办事程序频琐 ，作风拖拉，公文泛滥成灾以及效率低下等行政管理弊端 ，或说官僚主义。 3）韦伯却用以指称从社会学观念出发而得出的活动合理 化组织形态，或说现代社会实施合法统治的合理化行政组 织模型（理念）。(Ideal type)
5）组织管理非人格化：① 公私分明（界线）。现代机关原则上把 办公室与私人住所分开，因为它从根本上把职务工作作为一个分离 出来的领域同个人的生活范围分开，把职位上的财物同官员的私有 财产分开。（下卷，280）② 公务关系只对事不对人。在行政管理 中按照纯粹业务的观点，…在这种情况下，‘业务上’完成任务首 先意味着解决事务‘看事不看人’，而是根据可以预计的规则。 6）适应工作需要的专业培养机制。 ① 官僚制发展的一个重要标志是专业管理人员的增加，及各部门 专家人数的增加。 ② 分工与专业化。③ 社会进步。 7）合理合法的人事行政制度。任用（功绩技术）、职务安排（终 身）、工资（固定薪金、退休年金）、仕途生涯（逐级晋升）等方 面的合理合法。
（三）传统行政理论的原则及其优缺点。 1、传统行政学理论的基本原则 1）对人性的三个基本假设：（1）强调人性好逸恶劳，故在管理 上强调生产力及同工同酬的观念，并用奖金制度予以引诱；（ 2） 强调惩罚：强迫达成目标。（3）严密的组织与严格的管理。（目 的在于非人格化与工具理性）（X理论） 2）从生理学范围研究工作效率。“motion-time study”限于生理 学范围。（物质人） （1）能量：人体生理活动能量有其限度，注重动作经济化。 （2）速度：人体生理活动的速度与能量、时间、费用相关。 （3）持久性：无须休息情况下人体生理活动的持续时间。 （4）成本（时间与经费） 经由试验，在一定成本下使产量达到最高的能量、速度与持久性 的动作，即为最标准的动作，也是效率最高的动作。
3）重视原则并以程序贯穿以利于达成组织目标。（机制合理化） （1）重视原则：传统管理不但重视原则，且希望所定原则能具有 普适性。（科学原则） 对以下原则尤为强调：①专业分工原则；②层级节制原则；③标准 化原则；④效率原则； （2）以计划-协调-管制的程序性职能贯穿：对所定各原则的实现， 工作的推行及目标的达成，均注意程序性职能的运用。所谓程序包 括：① 计划；② 协调；③ 管制。对计划执行工作的进度及工作成 果、效率与效果，组织目标能否达成等，加以考核与管制。（管理 要素理论） 4）法规化组织（组织有序化） 将组织内的单位区分，层次划分，职掌与权责的分配，甚至各个职 位的职权及任职资格条件等，均以法规加以明确。工作程序与方法 也事先加以规范，实现活动的程序化、制度化、非人格化。
一、古代的不同理解。 一） 中国古代： 1.《左传》 “行其政令” “行其政事” 2.《史记· 周本纪》 “成王少。周初定天下…公乃摄行政当 国。”（P132） 3. 《纲鉴易知录》（C.D.1711）“召公，周公行政” 二）西方古代 1 、 很 早 出 现 “ administration”, 源 于 拉 丁 文 “administrare”,意为执行事务。 2.亚里士多德《政治学》，“一切政体皆有三要素，…其 二为行政机能部分…行政机能有哪些职司，所主管的哪些 事， 以 及他 们 怎样 选 任 ， 这 些问 题 都须 一 一论 及 ”。 （P211/215）意指国务的具体管理与执行活动，可视为现代 行政观点的起源。
三、公共行政与私营行政的区别及关系 一）区别：（1）公共性：行为属于公共事务。（本质） （2）公众性 ：以公众认同为归宿。“它不仅必须干得很 好，而且必须让公众相信它干得好。换句话说，能力和表 现都是必要的”（J· 福里斯特）（动机） （3）垄断性或说权威性：一个有争议的观点，因为在现 代社会，它的垄断性或者说权威性都是公共性与公众性的 结果。（运行机制） （4）非盈利性。①不与成本核算相违背， ②也万万不可 把社会主义特色的“国有资产”同“公共行政”相混淆。 （目的）
（3）官僚体制的优越性。 1）严密性。（等级结构） 2）合理性。 官僚体制是“理性”性质的：规则wenku.baidu.com目的、 手段和“求实的”非人格性控制着它的行为。（下， 323 ） 3）稳定性 。 非人格化，规范化 4）普适性。 但韦伯也看到其对人性压抑的一面，认为人追求理性，合 理化，把管理作为一种手段，最终却在合理化中丧失了自 我，管理成为目的本身。为此，使他感到在人本主义与理 性主义之间两难，感到悲观。