行政组织学笔记

行政组织学
（客观题：11分；名词解释：3*5分=15分；简答题：3*8分=24分；论述题：15分；案例分析：46分。

）
第一讲：行政组织的概述
一、组织的概念
1、结构论。

组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。

(1)组织必须具有目标；(2)没有分工与合作也不能称其为组织；(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。

2、行为论。

组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统
3、系统论。

组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。

4、管理论。

从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

★二、行政组织的含义和特征
含义：（广义）为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

特征
（狭义）仅指政府系统
（1）政治性（阶级性、决策性），阶级性是国家行政组织的本质特征
（2）社会性（服务与管理），社会性是行政组织的基础，①为执行宪法和法律服务；②为一定社会公众的利益提供条件或保障，为社会提供公共产品和服务。

③制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
（3）权威性（约束与强制），政府行政组织作为国家权力机关的执行机关，代表国家行使这种权利，是国家权力的具体实行者、体现者，在宪法和法律范围内，在行政组织的权责范围内，不允许其他任何组织团体个人与之抗衡，强制服从是行政组织权威性的突出特征
（4）法制性，其一，行政组织本身的法制性。

组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序。

其二，行政组织管理社会公共事务的法制性。

（5）系统性（结构与有序性，其一，结构性。

以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职。

其二，有序性。

通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系
（6）发展性（动态与适应），行政组织作为一个开放的社会系统，其内部结构、体制和手段必须随社会发展和环境变化不断调整和变革以适应形势发展需要
★三、行政组织的基本构成要素、功能
基本构成要素
1.组织目标。

行政组织的目标是行政组织赖以生产和发展的基础
2.组织人员。

人是行政组织的主体和核心
3.权责体系。

权责体系是行政组织各部门、各层级、各成员之间的一系列从属、并列关系，是行政组织结构的基础
4.财物设备。

经费、物资、设备是构成行政组织的重要的有形要素
5.机构设置。

机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体
6.法规制度。

法规制度是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能程序、工作程序、权责关系、内部分工及活动方式的一种手段
7.技术信息。

行政组织构成要素中的技术，不仅包括组织活动过程中所采取的科学技术，还包括组织决策、执行、监督的原则、方式和方法等“政治技术”。

信息也是行政组织的重要构成要素
8.团体意识。

是指行政组织成员对组织在思想、认识、情感和态度等方面的共同意识，其核心是把自己视为行政组织的真正一员，并把组织利益作为自己利益的一部分
主要功能
行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务过程中所具有的独特作用。

（1）政治功能，对内需要处理内部矛盾稳定统治秩序，对外则要防御入侵，维护国家主权
（2）经济功能（领导、组织与管理社会经济是行政组织的基本功能）
（3）文化（整合）功能（政治思想教育和科学文化教育）
（4）社会功能。

提供社会保障；提供公众基础设施，为物质生产和公众生活提供便利；控制人口增长；保护环境
四、行政组织与行政机关、行政机构的关系
行政组织与行政机关、行政机构既有联系又有区别。

行政机关是依法行使国家行政权力、履行国家行政职能的机关，能独立行使职权。

行政机构则是行使机关的内设工作单位，不能单独对外行使职权。

就两者与行政组织的关系来看，行政组织以行政机关为基础，是行政机关的综合体，而行政机关又以行政组织的原则为指导。

行政组织统帅、制约行政机关，而行政机构的设置又以行政机关的职能目标为依据，受到行政机关的统帅和制约。

★第二讲：行政组织研究的理论发展
一、韦伯的“官僚制”组织理论
基本观点：权威结构理论（统治与权力是组织的基础）与组织类型分析。

类型
第一，合理型权威——“合理化—合法化组织”。

又称官僚制组织。

第二，传统型权威——“传统组织”
第三，魅力型权威——“神秘化的组织”。

官僚制及其特征
第一，有明确合理的职能分工；第二，有明确的职务等级序列；
第三，有明确可行的规章制度；第四，有明确正规的书面文件和档案制度；
第五，有非人格化的组织管理；第六，有专业的培训机构。

第七，职业化的人员管理。

官僚制的优缺点
纯粹从技术上看官僚制可以达到最高的完善程度。

具有严密性、合理性、稳定性和普适性等优点。

缺点：螺丝钉。

压制了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有感情的享乐人，整个社会将变得毫无生气。

【理想行政组织的结构与管理制度：理想的行政组织的体系应有三个层级：最高层为高级管理层，也就是决策层中间是中级管理层，也是就是管理层；下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。

】
二、西蒙的决策过程组织理论
第一，组织首先是一个决策过程。

第二，组织目标论。

组织目标就是追求决策的合理性，而合理性则取决于为实现某一目的而合理选择的手段。

这就是西蒙著名的“有限理性”决策原理。

【第二点的原因分析：
①人的理性是有限的。

所以，人们在实际生活中，由于能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限且力所能入的范围内做出决策行为。

②决策者在决策过程中对各种备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或者令人满意的方案。

“只有更好没有最好。

”】
第三，组织平衡论。

西蒙发展了巴纳德的组织平衡论，认为组织是由人组成的集体平衡系统，提出了“诱因——贡献平衡原理。

这个原理的主要内容是：一方面，组织要根据个人的贡献提供诱因。

另一方面，作为对诱因的回报，组织成员也在对组织有所贡献。

第四，组织设计论。

西蒙对组织的贡献在于，他将组织设计理论构建于决策理论基础之上，指出组织设计要有利于组织决策，有利于决策所需要的信息传递和信息处理。

一.是组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标体系入手，把组织设计成一个包括上层、中层和基层三个层级的层级结构
二.是组织专业分工应以尽量减少决策子系统之间的依赖性和充分利用决策能力为宗旨。

三.是组织的工作重心。

由于组织成员信息处理能力有限，组织必须把自己有限的能力花在重要的决策任务即工作重心上。

四.是组织的权力配置。

要正确处理集权与分权的关系，主张集权和分权要适度。

在作重大的新决策时，应该实行适当分权，让有关单位的工作人员参与决策，但由于组织活动是集体的活动，要顺利实现组织目标，还必须有一定的协调机制。

第五，组织影响论。

在西蒙看来，组织影响力主要表现为权威、沟通、组织认同（或组织忠诚）、效率和训练五种,他们相互关联、相互影响，共同影响组织成员，进而影响整个组织的效率。

三、里格斯的生态行政组织理论
即利用生物与环境之间相互关系的研究成果来对行政组织进行研究。

①三种行政组织模式。

融合型——传统农业社会的行政组织；棱柱型——农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织。

分别代表着行政机构与其他机构高度混同、正在分离和完全独立的三种状态。

②重点分析了棱柱型社会行政组织的特点。

一是异质性的并存；二是形式主义，即事实和法制的脱节；三是机构上的重叠。

③考察了公共行政与外部（外部生态环境）的政治环境、社会机制、意识形态之间的制约关系。

四、圣吉的学习型政府组织理论
与传统机关管理模式相比，建设学习型政府不是依靠权力、领导意志及行政命令来推动，它侧重于依赖机关成员的自律和自主，依赖于机关内部相对稳固的运行机制，通过保持旺盛的学习力，及时解决发展中的问题和矛盾，从而推进政府再造。

第一项修炼是自我超越。

第二项修炼是改善心智模式。

第三项修炼是建立共同愿景。

第四项修炼是团体学习。

第五项修炼是系统思考。

此项强化并整合其他四项修炼成一体的理论与实务，位居其他四项之上。

★第三讲：行政组织结构
一、行政组织结构的含义与功能
含义：行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

功能：1．组织结构决定了组织的性质
2．合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。

3．结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。

即有助于保持良好的沟通。

4．合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性
二、管理幅度与管理层次的关系、决定管理幅度大小主要因素
（一）管理层次与管理幅度关系
（1）管理层次的含义：也称管理层级，是指行政组织纵向等级结构和层级数目。

构成组织的纵向结构。

【（2）管理层级的划分：无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但一般可分为三个层次：领导决策层、中间管理层、执行实施层。

】
（3）管理幅度的涵义：管理幅度也称控制幅度，是指上级领导或上级部门所能直接指挥监督的部属的数量或范围。

指组织的横向结构
（4）管理幅度与管理层次的关系
组织规模＝管理幅度×管理层次
当组织规模一定时：
管理层次与管理幅度成反比
管理层次越少管理幅度越宽。

管理层次越多管理幅度越窄
（二）决定管理幅度大小的主要因素：
（1）管理者及其下属的基本情况，如双方的年龄、学识、能力、经历等方面的差异；
（2）工作的复杂、难易程度。

通常，凡属较为复杂与重要性者，控制幅度相对较小，反之则较大；
（3）工作的重复性与同质性程度高低。

下属的工作如果是程序性的或者同质化程度比较高，几经反复就会形成经验、养成习惯，管理幅度就会放大，反之则缩小；
（4）部属的能力与集中化程度。

如果部属受过良好的训练且具有良好的判断力与创造力，并有高度的责任感，监督工作就较为轻松，管理幅度就会增加；另一方面，如果部属分散，则管理难度增加，管理幅度相对减小；
（5）组织的制度建设水平。

如果组织有比较成熟的制度约束，权责划分清楚明确，成员的规则意识较强，则可管理程度会较高，管理幅度也会较大；
（6）助手的帮助。

如果领导的身边有助手大力相助，则可控制的界限自然可以扩大。

【行政组织的纵向结构与横向结构（管理层次与管理幅度的关系、一般类型、各自的优缺点）
行政组织结构的分化表现为两个方面：即垂直分化亦称层级化，水平分化亦称部门化。

（一）行政组织纵向结构（层级化）
1、层级化的含义
行政组织内部各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。

①行政组织数量多少与层级的高低成反比例关系。

②不同层级之间管辖的职能基本相同，但管辖的地域大小不同。

③低层级行政组织管辖的区域在高层级的行政组织管辖范围之内，上下之间形成垂直的领导关系，它要求下级必须服从上级，形成层级节制的隶属关系。

总之，从各级政府的总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的垂直领导关系结构。

2．行政组织纵向结构的分类
（1）金字塔型结构
缺点：管理层次过多，内部交流、沟通受到抑制，工作效率不高，应变能力差，自主权不够，下级的创新思想被埋没，无法吸收科技成果及优秀人才。

（2）扁平型结构
特点在于管理层次少，管理幅度大，是一种分权式的结构。

（3）综合型结构
在实际的公共管理活动中，一个行政组织的结构可能既不完全是金字塔型，也不完全是扁平型，而往往介于两者之间，呈现出两者结合的特征，形成一种综合型结构。

吸收两者优点，避免其缺陷。

3．行政组织纵向结构的优缺点
优点：权力沿直线分布，权力链清楚，权力集中，利于政令统一；层级节制行动迅速，利于监督、控制，有利于信息的传递与沟通，有利于调动下属和工作人员的积极性。

行政组织结构的层级化是提高行政效率的有力保证。

缺点：第一，各级行政首长管辖事务过多，责重事繁，不可能样样精通，这势必会影响行政组织的绩效。

第二，容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的控制。

第三，容易造成地方块块分割，不利于各地经济、文化的交流和发展。

（二）行政组织的横向结构（部门化）
含义：行政组织结构的部门化是行政组织的一种水平扩张，是按一定的依据将行政活动类归到一定部门和单位的过程。

部门化的主要目的是以横向分工来求得更大的行政组织效益及行政效率。

行政组织结构的部门化是行政活动的客观要求。

行政组织横向结构的分类依据
（1）按行政业务（职能标准）分工（财政、外交、安全等）（基本形式）
（2）按行政管理程序分工（行政决策部门、行政执行部门、行政咨询部门、行政监督部门、行政信息部门等）
（3）按管理对象分工（工业部、轻工部、电子工业部等）
（4）按地区划分（我国划分若干省、直辖市和自治区；省划分为若干市、县；市划分为若干区；县划分为若干乡（民族乡、镇）
优点：部门化的优点在于有利于行政组织整体协调，突出行政管理的专业特征，对于所管理的对象实行专业化管理、自成体系、分工合作，有利于提高行政效率。

缺点：在扩大行政组织职能时要警惕部门林立、机构臃肿、效率低下的现象出现。

在基本的纵向结构、横向维度的基础上演化出多种不同的类型：
（一）直线式组织结构
特点：①不设职能结构，由直线指挥人员全权负责每个主管人员对其直接下属有直接职权；②每个人只能向一位直接上级报告；③主管人员在其管辖的范围内，有绝对的职权或完全的职权。

优点：统一指挥、垂直领导，决策迅速，容易贯彻到底，能提高工作效率，而且还降低管理费用。

缺点：对最高领导要求高；主管人员负担较重；成员之间和组织之间横向联系差。

（二）职能制组织结构
特点：设立职能机构，且职能机构有参谋权
优点：能发挥专家的作用，对下级工作指导具体，减轻了上层主管人员的负担。

缺点：多头领导，管理层与职能层协调困难，造成下级无所适从
（三）直线职能制组织结构图-- U型
设计理念：吸取直线式组织结构和职能式组织结构的优点，并克服其缺点。

特点：在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理。

即通常所谓的条、块双重管理。

优点：保证了集中统一的指挥，又能发挥各种既专家业务管理的作用，可以大大提高管理的有效性。

局限：易出现“政出多门”的现象。

（四）直线——参谋式组织结构
设计理念：在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题。

特点：参谋机构一般以智囊团、政府顾问等形式为代表，较之直线职能制，体现出更多的民间意识。

（五）直线——综合式结构
直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。

（现代政府的常见结构形式）
优点：具有行动迅速与专业分工的优点
缺点：为组织结构较为复杂，对专业幕僚及行政管理单位主管与业务单位主管间的权责关系，必须慎为运用，以免引起相互抱怨或不合作。

（六）事业部制结构——斯隆模型、M型结构
特点：集中决策，分散经营
优点：便于组织专业化生产，有利于组织高层领导摆脱日常事务，有利于事业部发展，有利于培养高级管理人才
缺点：机构重叠，管理效率较差，事业部易滋长本位主义倾向
适用范围：规模较大，且经营领域分散的企业集团
（七）矩阵型组织结构
矩阵型组织结构是由纵横两套管理系统组成的组织结构，一套是纵向的项目系统，另一套是为完成某一任务而组成的横向职能领导系统；是在直线职能制垂直形态组织系统的基础上，再加上一种横向的领导系统，因其形态如横、纵排列的矩阵而得名。

特点：①临时性、开放性的动态组织。

双重机构，双重领导。

优点：①加强了横向联系；②专业人员和专用设备随用随调，提高了资源利用率和组织的灵活性、应变能力；③易于培养专业人员的合作精神和全局观念，且相互激发带来创新性成果。

缺点：①易产生临时观念和短期行为；②双重结构易产生责任不清。

适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目。

】
三、组织结构的优化及其发展趋势
1. 扁平化
所谓组织结构扁平化即通过减少中间管理层次，裁减冗员建立起一种紧凑扁平型组织结构。

2. 弹性化
组织为了求得自身的生存和发展，必然要依据外界环境的变化和自身的条件，进行新的结构调整。

3. 网格化
网格化的基本逻辑是以社区为载体，以网格化的方式，打破条块分割，建立起资源整合的管理体制和统筹使用资源的反应机制，着眼于树立网格服务理念。

旨在减少管理层次，使同一层次的管理组织之间相互平等、横向密切联系，实现大规模的资源共享。

4. 虚拟化
网络信息技术将改变政府行政组织结构，虚拟化就是主要的表现之一。

行政组织结构的虚拟化，实际上是关于组织之间建立声像网络系统联系在结构上的正式体现。

（原有的行政体制逐渐不适应现代政府的发展；网络信息技术与多媒体技术被广泛应用于政府系统，为对传统的金字塔型层级制进行改革提供了强有力的支持）
★第四讲行政组织环境
一、高斯、里格斯的行政组织生态理论
高斯发表《美国社会与公共行政》，首次提出行政生态问题，提出行政组织管理与行政组织环境之间的关系问题。

1947年，他又发表《政府生态学》，进一步阐述行政生态学的理论和方法。

具体发展的是里格斯的理论。

1957年和1961年，里格斯分别发表了《比较公共行政模式》和在此基础上写成的《公共行政生态学》，他将行政组织的社会背景、文化背景、意识形态背景等与行政组织行为和行政现象联系起来进行考察，并依据行政组织的经济环境把行政组织划分为三种理想模型：融合型，即农业行政型态；棱柱型，即过度行政型态；衍射型，即工业化行政型态。

二、行政组织环境的含义、构成与特点
含义：影响到行政组织生存和发展的一切要素的总和，包括行政组织内部和外部环境的总合。

构成：外部环境：又称行政组织的外部条件，是指处于行政组织边界以外、直接或间接地对其施加各种影响的所有因素的总称。

包括自然、社会（政治、经济、文化、民族宗教、法制科技和国际环境）环境。

内部环境：又称行政组织的内部条件，是指处于行政组织边界以内、构成行政组织并使行政组织赖以生存和发展的所有因素与各因素之间关系的总和。

包括物质性和非物质性的内部环境。

特点：1. 复杂性。

行政组织环境是一个极其复杂的系统，不仅包括行政组织所面临的经济、政治、文化等外部的宏观环境，而且还包括行政组织内部诸如组织成员、行政经费等物质性的内部环境，以及由组织结构、权力配置、人际关系、组织文化等要素与相互关系所组成的组织气候等非物质性的内部环境。

2. 动态性与不确定性。

任何一个行政组织的环境都并非一成不变的，都随时间的推移而不断发生变化，变化速度越来越快，变化幅度越来越高，变化程度越来越深，随之带给行政组织的不确定因素也越来越多越来越烈。

3. 相对稳定性。

若从宏观上把握某个行政组织的环境，它在某一时空内具有稳定性。

特别是它的内部环境一旦形成，一般来说，不经人为改革，组织气候的变化系数是很小的。

4. 可塑造性。

即可变革性或可创造性。

行政组织可以依据自身条件，通过一定的途径和措施，适当地创建、变革和改善内部环境，成为较理想的环境模型。

三、组织气候、测度及其对行政组织影响
组织气候：是组织内部的非物质性环境，它是一种与组织成员的精神状态和具体行为直接相关的较具有持久性的物质或者行为气象，其核心是组织成员的个性、目标与组织目标的融合并趋向一般。

组织气候测度：
（一）李特文和史汀格在《激励与组织气候》提出测定组织气候八个变数：P68
（1）结构（2）责任（3）风险（4）奖励（5）人情（6）支持（7）冲突（8）标准
（二）王沪宁认为测定组织气候的因素：P68/69
（1）领导过程（2）组织结构（3）行政责任（4）激励力量（5）沟通过程
（6）人际关系（7）决策过程（8）控制过程（9）目标体系
组织气候对行政组织的影响：
1、影响行政组织的工作氛围的质态。

拥有良好组织气候的行政组织中，领导与领导之间、领导和下级之间、下级和下级之间相互尊重、彼此信任、关系融洽、人际关系良好、工作氛围浓厚。

反之，不良的组织气候中，领导之间勾心斗角，上下级之间相互不信任，同事之间漠不关心，人际关系恶劣，工作氛围差。

2、影响行政组织目标的实现。

在良好的组织气候中，组织成员关系协调，心理相容程度高，组织成员受到组织中人际心理氛围和文化价值观念的影响，他们的工作态度、情绪、意志和抱负向良性方向发展，从而有利于组织目标实现。

反之，成员心理压抑，缺乏工作热情，甚至产生与组织目标相悖的个人私心和“小目标”，不利于组织目标实现。

3、影响行政组织效能的发挥。

组织气氛高涨，组织成员的感情、需要和欲望等就会对其行为产生正向刺激，促使组织成员产生对工作的积极性和创造性，促使他们对组织的正向推动作用相互叠加，进而促使行政效能急剧增长。

反之，组织气氛低沉，组织成员敷衍了事，致使成员间的积极作用相互抵消，从而降低行政组织效能的发挥。

四、营造良好的行政环境，尤其是如何营造良好的组织气候（对策与路径）。

（一）营造良好自然环境
1、转变观念，树立正确的自然观、科学技术观和社会发展观
2、制定和贯彻节约资源、保护环境、控制人口的方针和政策
3、普及保护环境的伦理规范和法制观念。