关于基层养殖用海管理的实践与思考——以临海市为例

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海市位于浙江东南沿海,濒临东海,海域总面积
1606平方公里,海岸线长227公里,拥有岛屿196个,滩涂面积广阔,海洋资源丰富,具有良好的水产养殖条件和丰富的资源潜力。

作为海水养殖大市,养殖用海是临海海域使用的主要类型之一。

一直以来,临海市始终聚焦海洋资源开发利用工作,积极推进并探索符合地方实际的养殖用海管理模式,着重提升养殖用海规范化管理能力,取得了一定成效,曾先后被评为养殖用海管理试点县和养殖用海管理示范县。

2023年4月,临海市制定出台了《临海市养殖用海管理办法(试行)》,进一步强化了养殖用海从取得、登记到监管的全过程管理,明确了市镇村三级管理体系和各有关部门职责,初步搭建了“横向到边、纵向到底”的管理框架,为养殖用海可持续发展奠定了基础,也为科学管理养殖用海填补了制度空白。

一、养殖用海的现状
(一)基本现状
养殖用海是指在海岸线向海一侧的水面、水体、海床、底土和滩涂等从事海水养殖生产、经营活
动的用海。

根据自然资源部、浙江省自然资源厅工作部署要求,临海市全面开展了市域范围养殖用海调查工作,对海岸线至领海外部界线之间海域内的养殖用海空间分布、审批状态、用海主体等方面进行了详细调查排摸,最终形成养殖用海管理“一本账”“一张图”。

截至2022年底,临海共有养殖用海21个、总用海面积约1037.39公顷,其中围海养殖1个、面积约31.56公顷,开放式养殖19个、面积约926.95公顷,人工鱼礁1个、面积约76.82公顷。

从养殖主体看,村民集体经济组织养殖19个、面积约926.95公顷,渔民个人养殖1个、面积约76.82公顷,其他组织2个、面积约76.89公顷。

从养殖品种看,紫菜养殖约643.17公顷,贝类养殖约282.03公顷,黄鱼养殖约33.29公顷。

从养殖用海确权情况看,均为已确权项目,均通过依申请的行政审批方式确权,无市场化出让方式。

(二)管理现状
近年来,临海市始终以贯彻落实《中华人民共和国海域使用
关于基层养殖用海管理的实践与思考
——以临海市为例
□□临海市自然资源和规划局 朱崇锋
▲ 临海市白沙湾紫菜养殖现场
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基层
传真管理法》(以下简称《海域法》)为主线,立足精细化、集约化利用养殖用海资源,不断提升全市养殖用海管理水平。

主要表现为“三个强化”。

一是强化依法管控。

《海域法》实施以来,积极开展养殖渔民、村集体经济组织的用海确权发证工作,除2个围海养殖外,基本实现海水养殖海域确权全覆盖,夯实了养殖用海依法管理基础。

二是强化科学养殖。

坚持生态优先、绿色发展原则,科学编制养殖用海规划。

因地制宜划定各类养殖功能区,实行养殖用海分区分类管理。

科学开发利用近海滩涂和浅海资源,在上盘镇白沙、达岛,桃渚镇洞港等地,强化海域的综合管理,普及海水池塘虾蟹贝立体混养模式,鼓励并支持渔民开展生态养殖和发展观光产业,促进渔业增效、渔民增收。

鼓励和发展深远海养殖和海洋牧场建设,目前临海有海洋牧场1个。

三是强化普法宣传。

将加强海域使用管理作为“以海为本、向海发展”的重要内容,树立海洋国土意识,依托世界海洋日等主题宣传活动,广泛深入开展《海域法》《浙江省海域使用管理条例》等法律法规宣传活动,强化依法用海意识,营造良好的法制环境。

二、存在的问题
近年来,临海市养殖用海规模日益扩大。

以2022年为例,全市共审批养殖用海14个、用海总面积约874.89公顷,同比增长118.25%,创近五年来养殖用海审批新高。

由于养殖海域空间资源的有限性与保障海洋渔业发展需求之间的矛盾日益突出,用海空间压力不断增大。

与此同时,海水养殖无序发展,海水水质下降,重点保护资源受损等情
况仍然不同程度存在。

(一)养殖用海布局散乱
当前,在海洋资源开发利用过程中,涉海规划种类众多,各规划主导部门不同、职能不一,导致各种规划衔接不畅、执行不严,甚至在个别海域仍有规划不统一的情况。

(二)市场化配置推进缓慢
海域使用权市场化配置是海洋资源开发利用的必然趋势,目前在养殖用海方面推进较慢。

养殖用海的确权还是以行政审批为主,相关法律法规还不够健全。

比如,对市场化过程中养殖用海海域的使用金、二级市场流转、收储等都没有明确规定,导致后续监管难以有效开展、退出机制不顺畅,基层部门养殖用海市场化配置主观能动性偏弱。

(三)无证养殖仍然存在
由于海域使用管理的特殊性,海洋养殖以坐标矢量定位,没有具体参照物,用海区域界线不明确、面积不准确,超范围养殖、无证养殖等难以第一时间发现、制止,导致无证养殖等现象仍未有效解决,且查处难度大,养殖用海管理存在短板。

三、下一步建议
依海而生,临海而盛。

海洋资源是有限、宝贵的资源,是人类的蓝色“粮仓”,养殖用海的管理关系到海洋资源的可持续开发利用,必须要像管理土地一样经营大海,推动养殖用海管理科学化、规范化,促进海洋资源高效集约节约利用,加快海水养殖产业发展。

(一)以“多规合一”为契机,重塑养殖用海空间
目前,“三区三线”已划定,
城乡统筹的国土空间格局已基本形成,详细规划、专项规划、海洋布局规划等各类规划将“多规合一”改革不断向纵深推进。

要坚持生态优先、绿色发展原则,探索编制养殖用海专项规划,因地制宜划定各类养殖功能区,实行养殖用海分区分类管理。

以新一轮国土空间规划编制为抓手,着力解决部门职责交叉、规划重叠等问题,形成一个主次有序、层次清晰、功能明确的体系,进一步优化资源配置,统一养殖用海管理。

(二)以“节约集约”为导向,探索市场化配置
严格养殖用海审批管理,鼓励
养殖用海公开出让,合理制定年度出让计划和用海规模,按照审批权限批准用海,坚决避免越权审批或者化整为零、分散审批。

鼓励企业参与公开出让养殖海域开发,可采取“公司+养殖户”等多种合作经营模式,统建环保型养殖设施,将养殖用海发包、租赁给沿海原住居民。

(三)以“依法用海”为目标,完善用海监督管理
强化养殖用海监管手段,定期
开展养殖用海动态监视监测,利用卫星遥感及无人机航拍等手段,对沿海乡镇养殖用海进行监测,扎实推进养殖用海整治,坚决打击违法养殖用海行为。

加快开展以紫菜养殖用海为试点的勘界立标工作,形成相关方认可、边界清晰、面积准确、标识清楚、手续合法的勘界立标成果,为养殖用海执法监管打好基础。

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