城市流浪狗的管理研究论文

摘要
犬类自古以来就是人类的朋友，作为人类的主要的伴侣动物之一的历史已经超过了一万年。

在我国，特别是在改革开放以后，伴随着经济水平的发展和人民生活水平的提高，情感的需求日趋强烈，养犬也在中国更加普及。

特别在北京上海等大城市更为普遍。

但同时由于人类缺乏对动物喂养的责任心、混乱的宠物交易市场、价格失控的宠物医疗市场和政府监管的缺失，法律制度的缺位，流浪动物也越来越多，给公共治安、公共环境带来了众多问题。

政府对流浪动物的规范管理已经迫在眉睫。

本文将在借鉴国外已有管理经验和实践成果的基础上，结合我国现实的社会环境，以北京地区为例，进行充分的实地调研，研究目前流浪狗管理中存在的诸多问题，包括法律缺位、政府监管不当、民间救助困难等，对其反映出的问题进行深刻反思，从而提出个人建议，为流浪狗的管理形成一套人性化、规范化的科学管理模式，从而也促进政府理念从管治到服务的转变，管理模式的蜕化，同时也加强政府与非盈利组织间的沟通与合作，促进我国的流浪狗保护意识的觉醒，从而真正建立人性化的和谐社会。

关键词：流浪狗公共管理动物保护
Abstract
Since ancient times, dogs are friends of human beings, and the period which as one of the main companion animal of human being has more than several thousands years. In our country, especially after the reform and opening up, along with the development of economic level and improvement of people's living standard, dog is also more popular in China. Especially in big cities like Beijing and Shanghai. But due to the lack of the sense of responsibility and lack of government regulation, disorder of pet market and pet hospital, high prices, more and more vagrant animals appears. This phenomenon has caused a big threat to public security, public environment and many other problems. The government of the standard management of stray animals is urgent.
This article will uses management experience from abroad and practice for reference, and combined with the reality of China, the case of Beijing.
I will make a full field investigation, looking into many problems on stray dogs such as legal vacancy, undue government regulation, and civil rescue difficulties and so on. In fact, its problems reflect a deep reflection, my purpose is to set a scientific system of user-friendly, standardized and scientific management mode, which also promoted the governance to develop
his service idea, as well as government and nonprofit organizations to strengthen communication and cooperation, and promote protection of the stray dog consciousness, which truly build a harmonious society.
Key word: vagrant dog; public government; animal protection
目录
第一章导论 (1)
1.1 选题意义 (1)
1.2国内外管理现状及发展趋势 (2)
1.2.1国外管理现状 (2)
1.2.2 国内管理现状 (6)
1.3预期成果的理论价值和现实意义 (7)
1.4研究目标、主要内容与可能的创新 (8)
1.4.1研究目标 (8)
1.4.2主要研究内容 (8)
1.4.3 创新点 (9)
1.5研究的基本方法 (9)
第二章北京市流浪狗管理现状 (10)
2.1 流浪狗的定义及其影响 (10)
2.1.1 流浪狗的定义 (10)
2.1.2 流浪狗对社会的影响 (10)
2.2 北京流浪狗管理现状调查 (12)
2.2.1 北京市政府部门对于流浪狗的管理现状及问题 (12)
2.2.2 北京市民间组织对于流浪狗的救助现状及问题 (16)
2.2.3 社会各界对于流浪狗的救助现状的关注 (18)
第三章关于流浪狗管理体制的反思 (22)
3.1关于“人性执法”的问题 (22)
3.2关于法律法规、公共政策的制定问题 (23)
3.2.1立法精神的偏差 (23)
3.2.2 法律维护的利益团体的偏差 (24)
3.3政府公共治理模式的选择问题 (25)
3.4政府多头管理的弊端 (26)
3.5政府与民间组织的合作以及共同治理 (27)
第四章流浪狗管理建议 (28)
4.1建立健全动物保护法规 (28)
《城市流浪狗保护管理办法》草案建议稿 (30)
4.2建立官方收容管理机构，全面推行犬籍登记 (32)
4.2.1 在各大城市建立官方收容机构 (33)
4.2.2 在各大城市建立官方管理机构 (34)
4.2.3 积极全面推行犬籍管理体制 (35)
4.3 支持民间救助组织的发展 (36)
4.3.1在法律上确定民间收养的合法性 (37)
4.3.2 对流浪动物提供免费的绝育、免疫和医疗 (37)
4.3.3 为流浪动物建立一个统一有序的认养平台 (37)
4.3.5对于民间救助机构进行合理的监督和控制 (38)
4.4加强市民宣传教育 (38)
4.5全面规范宠物市场管理 (39)
第五章结语 (41)
参考文献 (42)
致谢 (43)
第一章导论
1.1 选题意义
犬是人类最早驯化成家畜的动物，作为人类最主要的伴侣动物之一的历史已经超过l万年。

自古以来，犬类在生活中的许多方面成为人类的帮手，饲养犬类作为宠物可以减轻人们的精神压力，有助于提高人们的身心健康水平。

在世界许多国家也被普遍看成家庭成员，深受大家喜爱。

养犬一直是中国人的一大爱好。

特别是在20世纪80年代改革开放以来，随着社会的进步、经济的发展以及观念的解放，国内大中城市养犬渐成风气。

特别像北京目前已经进入了老年化社会，而且子女不在身边的“空巢”家庭、年轻人中不要小孩的“丁克”家庭越来越多，更加促进了养犬风潮的兴起。

但伴随养犬人群的壮大，犬类繁殖的加快，犬业管理的诸多问题都得到了很多的社会关注。

特别是对于流浪狗的关注和管理是首当其冲的重要问题。

据有关部门估计现在北京的流浪猫狗数量已经超过了十万只，而北京毕竟是一个人口高度密集的发展中国家首都，资源有限，环境问题突出，流浪犬就成为一个对公共利益有极大影响的社会问题。

如何科学、规范、人性地管理好流浪狗问题，不仅是城市市容，卫生治安，城市环境的重要组成部分，而且对于流浪狗的关爱也是体现我国人民的文明道德水平，符合当前我国社会提倡人与自然和谐相处，建立平等友爱、融洽相处的和谐社会的理想目标，更是顺应当代国际倡导的动物保护思潮，树立良好的人性化的政府形象，增强我国在国际后台上的软实力的重要因素。

然而从我国目前的情况来说，对于流浪狗的管理还未成形，仍属于严厉管制的阶段，尚成一个系统的人性化的科学管理方式和体制，存在着诸多问题，使得流浪狗的处境十分地窘迫并无法得到相关保障。

大体地来说主要包括法律缺位，政府部
门缺位，民间救助发展困难，社会文化的淡薄。

无论从理论上还是实践上离国际标准还相去甚远，可以说中国的流浪狗保护管理制度要走的路是任重而道远的。

在当前中国经济社会高速发展的今天，在人类自我中心不断强化的今天，停下脚步去关怀一下身边和我们共同相处的动物，去关注那些生活中随处可见的最脆弱的最无助的流浪狗们，希望能为其贡献我的一点点微薄之力。

1.2国内外管理现状及发展趋势
本人通过对国内外资料的大量搜寻发现对于流浪狗的管理主要见于新闻报道和评论，并没有太多的学术资料，只在动物福利法及反虐待法中有涉及到相关的专业条款和理论知识。

但在实际操作中，西方一些发达国家关注得比较早，也已形成了一个较系统的经验管理模式，可供参考。

1.2.1国外管理现状
治理流浪狗是一个世界性的难题，不同的国家和地区都根据本国或本地区的具体情况采取相应的措拖，主要分为法律约束和收容保护两个方面。

下面为当今一些主要国家的成功治理经验为我国的流浪狗管理提供借鉴。

1
1）英国
英国是最早提出动物福利的概念。

现行的《动物保护法》是1911年通过的, 之后陆续出台了很多专项法律,在保证动物不受虐待方面规定的非常细致。

法律鼓励动物饲养者以最好的措施对待动物, 没有达到法律规定的, 将被起诉。

处罚包括:罚款或监禁; 虐待动物的人将禁止饲养任何动物; 即使是因主人不慎造成宠物走失的,也要缴纳25英镑罚款。

不准将宠物卖给15岁以下的未成年人。

养主必须为宠物提供良好的食宿环境, 保证宠物不会丢失, 遗弃宠物将被判犯有虐待罪。

1夏永高,孙立兵. “国内外管类管理现状探讨”. 《上海畜牧兽医通讯》2005年第5期.
除了完善的法律制度之外, 英国还有全球历史最悠久, 最知名的动物福利组织——防止虐待动物协会。

该协会设有管理委员会和监察员, 现在在整个英格兰和威尔士有多个分支机构。

委员会的首要任务就是加强与国内组织和分支机构的伙伴关系, 虽为非法定机构, 但其组织规模却极其庞大。

监察员的主要工作是接受虐待动物投诉和调查。

同时收容生病、受伤的动物。

2）法国
法国在宠物管理上也投入了大量的时间、资金、精力来管理。

人们爱犬如伴侣、如家人。

在法国, 宠物狗和宠物猫都必须登记、建档、办理健康卡。

犬也有身份号码, 并由兽医纹在犬身上。

一旦犬跑丢或发生意外, 有关部门可通过电脑储存的资料通知主人。

如果发现丢失的宠物狗或宠物猫, 市政府要联系主人认领, 并张贴布告, 提供收容处的地址、电话和接待时间等信息。

3）德国
德国是一个非常注重动物权利的国家。

在2002年，德国还通过修宪案，在宪法中明文保护动物权。

这是第一次将动物放在与人一样平等的位置上，并且以宪法的形式确定下来。

此外，德国议会通过的《动物保护法》规定：每个与动物打交道的人必须仁慈地对待动物, 必须具备一定的专业知识和相应的物质条件。

《动物保护法》强调, 必须把人以外的动物列入道德关怀的范围之内, 凡是人为给动物造成痛苦的, 都
要追究法律责任。

法律规定, 一般伤害动物将处以罚款, 情节严重、构成犯罪的, 依照刑法规定追究刑事责任, 最高将判处有期徒刑3年。

弃犬者将处折合人民币23万元的巨额罚款, 严重虐待犬只者最高可判两年徒刑。

德国的动物收容所由公益团体设立,能得到政府资助。

在德国,想拥有狗的人通常会到收容所去收养, 领养者须通过考核(包括领养动机、喂养经验、家居空间、经济状况等),还须签署接受志愿者随时追踪的法律文件。

4）美国与加拿大2
在美国和加拿大，法律规定宠物是不能随便丢弃的, 宠物造成伤害他人的事故, 主人要负法律责任。

但由于家庭饲养的动物数量太多, 街头仍然常见到被主人遗弃的流浪狗。

这些流浪动物都会由民间救助组织负责收留。

在美国,预防虐待动物协会(SPCA)是承担保护动物和收容流浪动物、制止虐待动物行为的主要机构。

当然还有私人或福利团体设立的动物收容所。

这类机构通常由私人发起设立,在政府登记为非营利组织。

这些机构的运作资金通常是来自社会私人或其他慈善基金、企业的捐款, 也有少数私人机构用自己的资金运作。

所有这类组织的宗旨都是保护动物, 改善动物生存福利。

SPCA的机构通常有:国家级、省(州) 级行政机构, 地方机构, 包括: 行政办公室、执法部门、动物医院、动物收容所。

加拿大有全国性的民间救助动物组织: 加拿大慈善协会(Canadian humanity society) , 美国则有美国慈善协会 ( humanity society of united states) 。

经费由政府资助一部分, 其余的主要来自民间捐款。

美国和加拿大约有7000个由爱好动物的人士成立的动物之家 ( animal shelters) ,每年收留约1500万只流浪猫狗。

其中, 约16%的流浪狗能找到它的原主人, 重新团聚。

每年有800～1000万只狗与猫进入动物收容所。

由于动物之家的存放空间不足, 30%的流浪猫狗都会被给予安乐死。

针对收容所的流浪犬猫存在无人认领就被安乐死的残酷现实，从2007年开始，美国实施了新的办法——“监狱犬计划”。

美国俄亥俄州的监狱里，让杀人、抢劫、贩毒等重刑的犯人训练那些被救助的流浪狗，这些狗有的是被遗弃的，有的是受伤的，有的是有病的，监狱把它们救回来，养好伤，然后有教练来教那些犯人如何训练狗，犯人们每人一只狗，把它们训练好，尤其是服从和一些能讨人喜欢的小绝招。

然后，当狗们被教育达到一定的要求，就可以被免费领养。

很多人去领养这些有教养的狗。

这种方法一举两得，又解救了流浪狗，又真的能从心灵上改造那些犯人。

目前在我国台湾也有仿效。

2张谦. 殷光文. “国外流浪动物的救助与管理”.《海外牧情》.2010年第7期.
5）日本
日本早在1973年就制定了动物保护法，在基本原则中阐明了制定法律的目的：“所有人要认识到动物是有生命的,不仅希望不要肆意虐待, 而且要致力于建成人与动物共生的环境, 在充分了解动物习性的基础上, 采取适当的方式对待动物。

”
2000年又对该法进行修订，并出台《关于爱护及管理动物的法律》法律规定,人们要爱护动物,应该把宠物视为家庭一员,不得随意遗弃,否则将追究法律责任。

处罚条款规定, 滥杀或任意伤害动物要处1年以下徒刑。

同时,处以100万日元的罚款。

虐待和遗弃动物, 罚款30万日元。

6）新西兰
在新西兰，有专门的管理人员在各小区寻找和救助流浪狗。

各机构寻找回来的动物都必须带到医院作检查。

根据狗的健康状况和品种纯度进行筛选。

高龄、多病和杂交十分严重的狗会被给予安乐死。

剩下的健康狗可以被领回领养所。

新西兰最常见的是领养机构是SPCA (英国动物保护协会)，由他们找回的狗可以在SPCA住1个月, 1个月后还没有人领养, 就都给予安乐死。

一般这些机构都会通过媒体寻求帮助,呼吁大家去那里领养。

他们的主要经济来源是社会。

他们的工作人员会定期拿着“爱心桶”在路边呼吁大家募捐。

每一个捐献者都可以得到一朵简单的小纸花或者一颗糖, 以此来表达谢意。

综上所述，我们可以看出，国外发达国家对于流浪狗的管理已经形成一个系统。

首先是完善动物保护法，将动物福利以法律的形式确定下来，对于遗弃狗的主人实行严格的惩罚。

此外在有一个科学完备的法律框架的背景下，政府联手社会团体建立完善的流浪狗收容体系是主要思路。

同时通过研究发现，对于流浪狗等流浪动物的管理在未来的发展里，随着人类经济水平和思想道德水平的不断提高，会越来越受到重视。

建立一个完善的流浪狗管理体系将由发达国家向全世界蔓延，而随着对
流浪狗等流浪动物的关注与宣传，救助关怀流浪狗等流浪动物也将由政府主导逐渐转向全社会共同管理，从而最终实现人与动物的和平相处。

1.2.2 国内管理现状
和国外相比，国内的流浪狗管理显得非常薄弱，人性化不足。

我国现在对流浪狗的管理模式也是以公安机关为主，农业、卫生、城管部门为辅的一个管理模式。

而政府对于流浪狗的管理思路依然停留在限制打压为主，收容救助为辅的恶性管理思路。

从法律政策层面来说，目前最重要的就是缺少反虐待动物法规和动物福利法，无法对宠物遗弃、民间繁殖等行为进行有效的约束，从而导致流浪狗的数量逐年增加。

法律的空白也导致了政府监管的缺失，致使现颁布的各养犬条例收效甚微。

从管理机构上来说，目前也不存在官方的专业管理部门，而涉及到的政府部门却包括公安局，农业局，卫生局，工商局，城管局等十多个部门，但真正能对流浪狗进行收容管理的却不存在。

从社会救助来说，不乏一些动物保护者进行收容流浪猫狗的行为，但一方面由于缺乏法律保护、政策支持而处境尴尬，另一方面也限于资金问题很难得以继续维持。

具体来说，
1）动物保护的法律法规缺位，急需改进和完善
在动物保护法、福利法及反虐待动物法严重缺位的情况下，截止到2009年10月，我国已有24个城市制订出台了规范养犬行为的地方法规。

但国内犬类管理立法的目的就是从维护人类自身利益，限制和严格规范养犬人行为，防止犬类危害人类人身及财产安全，维护城市管理，其立法精神根本没有体现文明社会的动物福利观念。

所以在我国各大城市养犬管理规定几乎没有引入动物福利方面的内容。

3这些养犬管理条例不仅从数量上与西方国家相距甚远，而且其法规的内容也流
3周全：《大城市犬类管理探讨》，《上海畜牧兽医通讯》,2006年第3期.
于表象，过于空洞，缺乏执行力。

由于缺少奖惩措施和监管机制的设置，使得法规的法律效应和社会影响力大大削弱。

特别是近些年来由政府公安部门发布的关于集中整治流狗犬的通知，可以形象地概括为“打狗行动”。

这种通过暴力的执法手段不仅不能弥补由于犬类管理政策制定的空缺造成的问题，而且由于在实际操作过程中引起的血腥、不和谐的行政冲突也在社会上造成了巨大影响，严重地损害了政府公信力。

2）政府监管缺位，急需建立相关管理体制
从管理机构上来说，目前也不存在犬类管理乃至动物保护的政府管理部门，而涉及到的政府部门却包括公安局，农业局，卫生局，工商局，城管局等十多个部门之多，这也致使现行行政管理体制的弊端未能从根本上得到解决，导致多头管理现象的出现，难以形成管理的合力。

这种各自为政、缺乏分工、责任不明、界限不清的管理体制，客观上形成了“大家都在管、大家都管不好”的现状。

这也造成了结果的无法追因，不能对管理成果进行考核与奖惩。

3）社会救助面临困境，急需政策与资金支持
相比于与政府部门，民间一直都有救助流浪动物的传统。

而且我国自古受佛教思想的影响，对于众生平等一直抱有仁爱、慈悲之心。

也使得一大部分的善心人士孜孜不倦地从事着流浪动物的救助活动。

但是由于国内政策的限制，没有对救助行为提供一定的政策支持和奖励措施，也缺乏对于救助动物的宣传教育，使得从事这一善事的个人或组织处于一种非常艰难的境地。

既缺乏合理的法律地位、政策支持，也缺少资金、人力和精力的后续支撑。

民间慈善面临困境。

1.3预期成果的理论价值和现实意义
本人希望通过研究，能够探索出一条既适合当前国情，有利于实施落实又科学化、人性化、规范化的流浪狗管理模式。

在借鉴国外已有管理经验和实践成果的基础上，结合我国现实的社会环境，以北京地区为例，进行充分的实地调研，为流浪
狗的管理形成一套人性化、规范化的科学管理模式，从而也促进政府理念从管治到服务的转变，管理模式的蜕化，同时也加强政府与非盈利组织间的沟通与合作，建立人性化的和谐社会。

本人也希望通过本文可以促进我国的流浪狗保护意识的觉醒，促进流浪狗管理机制的全面建立，为我国的动物保护事业做出贡献，使我国在动物保护方面向世界看齐，在国际舞台上树立人性化、和谐的中国形象，也为以后的流浪狗管理研究提供一定的理论参考。

同时，我也希望通过本文促进政府管理理念、管理模式的转变，从而促进建立科学、高效、人性化、服务导向的政府，也希望通过本文加强政府与非盈利组织间的沟通与合作，促进建立互信互助和谐友爱的社会主义社会。

1.4研究目标、主要内容与可能的创新
1.4.1研究目标
本文的研究，重点探讨流浪狗的科学化人性化管理体制的构建问题，做一个系统完整的概述和理论架构。

在借鉴国外已有研究和实践成果的基础上，结合我国现实的社会环境，以北京地区为例，进行充分的实地调研，为流浪狗的管理形成一套人性化、规范化的科学管理模式，从而希望把这个模式推向于全国的流浪狗管理，填补我国的流浪狗管理制度的空缺，促使我国的犬类管理走向人性化、科学化，与世界接轨。

1.4.2主要研究内容
本文对于流浪狗管理的研究思路和主要内容包括以下四个部分：
1）首先大量的文献调研和学习，引入动物保护和动物福利的概念。

介绍国内外现已成形的动物保护法规，并从哲学、宗教学等角度为爱护动物特别是犬类，关
爱流浪犬提供道德土壤和理论基础。

2）其次通过大量的实地调查采访和文献搜寻，了解目前北京市流浪狗管理的现状。

主要包括以下几个方面：流浪狗的数量和基本生存情况，流浪狗对社会环境造成的影响，政府管理部门的工作情况，民间的流浪狗收留现状，流浪狗的立法管理现状以及整个社会对于流浪狗的态度与关注情况。

3）通过上述了解情况分析造成流浪狗管理困境的原因，形成一个全面客观深入的分析报告。

其中主要运用行政管理中的相关知识，从政府管理、政府改革的角度出发去分析，从中发现政府行管理中的诸多问题，促进政府转变治理模式。

4）针对目前流浪狗管理中的诸多弊病，提出一整套完善、科学、人性化且适合我国目前现状的综合管理制度。

主要包括一份《城市流浪狗保护管理办法》草案建议稿，并提出从政府到居委会的多层治理，政府与民间共同合作，全社会参与，并最终落实到个人的管理建议。

1.4.3 创新点
本文关于城市流浪狗的管理研究，查询了相关资料后，发现国内外现有研究较少。

查询到的书籍文献而且主要也是动物保护法律里面有关于流浪狗的法律问题。

而流浪狗的现状也是多见于报刊杂志一些较为简单的描述性报导。

并没有从政府管理的角度出发，从建立一个综合的城市流浪狗管理制度的方面进行思量。

因此，本文最主要的创新点即从政府行政管理的角度出发，研究现在城市流浪狗的一个管理现状，研究政府在管理中所暴露的问题，比如政策制定、政策执行、服务质量、与社会共同治理等方面存在的问题，从而促进政府改革，在流浪狗管理方面建立一个较为完善的人性化的科学管理制度。

1.5研究的基本方法
为了更好地了解北京目前的流浪狗管理现状，本文主要采用调查法，同时也会采用文献研究法。

文献研究主要是搜寻现有的国内外已有动物保护文献中关于流浪狗管理的内容，主要是一些法规条例。

而调查是指主要采用实地调查的方法来考察北京地区流浪狗收容管理的具体情况。

首先是对北京现在存在的主要流浪狗收容组织，像人与动物环保科普中心，小动物组织保护协会、北京市养犬管理工作联席会议办公室以及分散的民间救助站去实地调研，进行深入的调查和访谈，了解到北京地区流浪狗收容管理的实际情况与存在问题。

同时也对相关的政府部门进行相关调查。

第二章北京市流浪狗管理现状
2.1 流浪狗的定义及其影响
2.1.1 流浪狗的定义
根据《保护宠物的欧洲公约》第一条第5款的定义：流浪动物是指迷失或者被主人抛弃的宠物动物。

“流浪动物”，欧洲常用的英语词汇是stray animals，是指没有家，或者没有在主人或者拥有人的家庭并且不在任何主人或者拥有人控制或者管理之下的宠物动物。

2.1.2 流浪狗对社会的影响
伴随着流浪狗的增多，它们在街上游荡，会在公共治安、公共交通、公共卫生等造成一定的困扰，具体来说，主要包括以下几个方面：
1）流浪狗攻击人类，扰乱社会治安。

流浪狗在街上游荡，当一只狗在饥饿、受伤、生病，或情绪焦虑的情况下，也很容易因为外来的一点小刺激而发动攻击，流浪狗大多性格内向，对人比较恐惧。