长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究

第３３卷㊀第５期
２０２０年５月
环㊀境㊀科㊀学㊀研㊀究
ＲｅｓｅａｒｃｈｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ
Ｖｏｌ.３３ꎬＮｏ.５Ｍａｙꎬ２０２０
收稿日期:２０２０￣０２￣０７㊀㊀㊀修订日期:２０２０￣０３￣２２
作者简介:黄德生(１９８４￣)ꎬ男ꎬ广东梅州人ꎬ副研究员ꎬ博士ꎬ主要从事环境与经济政策研究ꎬｈｕａｎｇ.ｄｅｓｈｅｎｇ＠ｐｒｃｅｅ.ｏｒｇ.∗责任作者ꎬ吴舜泽(１９７０￣)ꎬ男ꎬ湖北潜江人ꎬ研究员ꎬ博士ꎬ博导ꎬ主要从事环境规划㊁战略与政策研究ꎬｗｕ.ｓｈｕｎｚｅ＠ｐｒｃｅｅ.ｏｒｇ基金项目:中国长江三峡集团有限公司项目«长江大保护环保产业可持续环境经济评估模型研究»(Ｎｏ.２０１９０３１６０)ＳｕｐｐｏｒｔｅｄｂｙＣｈｉｎａＴｈｒｅｅＧｏｒｇｅｓＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎＰｒｏｊｅｃｔ ＳｔｕｄｙｏｎＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｃＥｖａｌｕａｔｉｏｎＭｏｄｅｌｓｏｆＳｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ
ＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＩｎｄｕｓｔｒｙｆｏｒＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ (Ｎｏ.２０１９０３１６０)
长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究
黄德生ꎬ陈㊀煌ꎬ张㊀莉ꎬ王㊀宇ꎬ张㊀彬ꎬ刘智超ꎬ吴舜泽∗
生态环境部环境与经济政策研究中心ꎬ北京㊀１０００２９
摘要:实现长江大保护环境与经济可持续发展对打好长江保护修复攻坚战㊁持续推动长江经济带实现高水平保护和高质量发展具有重要意义.为了系统研究长江大保护的环境与经济可持续性ꎬ探索以生态优先㊁绿色发展为导向的高质量发展新路子ꎬ在查阅分析文献资料和对政府相关部门和企业开展实地调研访谈的基础上ꎬ梳理长江经济带１１省市大保护工作的基本情况ꎬ分析环境与经济可持续发展面临的问题与挑战ꎬ并提出有针对性的对策建议.结果表明:①当前长江大保护各项工作稳步高效推进ꎬ取得了阶段性进展和成效.②长江大保护面临生态环境保护系统性不足㊁资金缺口大且渠道窄㊁运营效率低㊁政策支持力度不足等问题.③建议长江经济带在规划㊁管理㊁模式等方面系统推进ꎬ拓宽长江大保护资金渠道ꎬ增强规模化运营效益ꎬ加大对长江大保护的政策支持和倾斜.研究显示ꎬ长江大保护虽已取得初步成效ꎬ但环境与经济可持续发展形势依然严峻ꎬ需要在生态环境系统保护㊁投融资㊁项目建设运营㊁政策支持等方面进一步加强.
关键词:长江大保护ꎻ环境与经济ꎻ可持续发展ꎻ投融资ꎻ污染治理中图分类号:Ｘ１９６㊀㊀㊀㊀㊀文章编号:１００１￣６９２９(２０２０)０５￣１２８４￣０９文献标志码:Ａ
ＤＯＩ:１０ １３１９８∕ｊ ｉｓｓｎ １００１￣６９２９ ２０２０ ０３ ４２
ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｏｎｔｈｅＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄＥｃｏｎｏｍｙｆｏｒＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ
ＨＵＡＮＧＤｅｓｈｅｎｇꎬＣＨＥＮＨｕａｎｇꎬＺＨＡＮＧＬｉꎬＷＡＮＧＹｕꎬＺＨＡＮＧＢｉｎꎬＬＩＵＺｈｉｃｈａｏꎬＷＵＳｈｕｎｚｅ∗
ＰｏｌｉｃｙＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒｆｏｒＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄＥｃｏｎｏｍｙꎬＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＥｃｏｌｏｇｙａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔꎬＢｅｉｊｉｎｇ１０００２９ꎬＣｈｉｎａ
Ａｂｓｔｒａｃｔ:ＴｈｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｏｆＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｉｓｏｆｇｒｅａｔｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｆｏｒｔｈｅｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎａｎｄｒｅｓｔｏｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒａｎｄｔｏｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｐｒｏｍｏｔｅｈｉｇｈ￣ｌｅｖｅｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｓｗｅｌｌａｓｈｉｇｈ￣ｑｕａｌｉｔｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＢｅｌｔ(ＹＲＥＢ).ＷｉｔｈｔｈｅａｉｍｔｏｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｅｔｈｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｏｆＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎꎬａｎｄｅｘｐｌｏｒｅｗａｙｓｏｆｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｐｒｉｏｒｉｔｙａｎｄｇｒｅｅｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔꎬｔｈｉｓｐａｐｅｒｓｕｍｍａｒｉｚｅｓｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｐｒｏｇｒｅｓｓｉｎ１１ｐｒｏｖｉｎｃｅｓａｌｏｎｇｔｈｅＹＲＥＢꎬａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｓａｎｄｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｏｆｔｈｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙꎬａｎｄｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｂａｓｅｄｏｎｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｖｉｅｗａｎｄｆｉｅｌｄｒｅｓｅａｒｃｈ.Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｓｈｏｗｔｈａｔ:(１)Ｔｈｅｐｅｒｉｏｄｉｃａｌｐｒｏｇｒｅｓｓｏｆ
ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎａｃｈｉｅｖｅｄａｔｐｒｅｓｅｎｔꎬａｌｌｒｅｌａｔｅｄｗｏｒｋｈａｓｂｅｅｎｐｕｓｈｅｄｆｏｒｗａｒｄｓｔｅａｄｉｌｙａｎｄｅｆｆｉｃｉｅｎｔｌｙ.(２)ＴｈｅｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎａｎｄｒｅｓｔｏｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｆａｃｅｓｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｓｕｃｈａｓｌａｃｋｏｆｉｎｔｅｇｒｉｔｙꎬｌａｒｇｅｆｕｎｄｉｎｇｇａｐｓꎬｅｘｃｅｓｓｉｖｅｌｙｎａｒｒｏｗ
ｃｈａｎｎｅｌｓꎬｉｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔｏｐｅｒａｔｉｏｎꎬａｎｄｄｅｆｅｃｔｉｖｅｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ.(３)Ｓｏｍｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｐｏｓｅｄꎬｉｎｃｌｕｄｉｎｇｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙｐｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｐｌａｎｎｉｎｇꎬｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｐａｔｔｅｒｎｏｆｔｈｅｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎꎬｂｒｏａｄｅｎｉｎｇｔｈｅｓｏｕｒｃｅｓｏｆｆｕｎｄｓꎬｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｏｐｅｒａｔｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｅｓｏｆｓｃａｌｅꎬａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇｐｏｌｉｃｙｓｕｐｐｏｒｔｆｏｒｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ.ＩｎｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎꎬｄｅｓｐｉｔｅｓｏｍｅｐｈａｓｅｄｒｅｓｕｌｔｓｏｆＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｈａｖｅｂｅｅｎａｃｈｉｅｖｅｄꎬｔｈｅｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｒｅｍａｉｎｓｇｒｉｍꎬａｎｄｆｕｒｔｈｅｒｅｆｆｏｒｔｓａｒｅｉｎｇｒｅａｔｎｅｅｄｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｅｃｏｌｏｇｙａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔꎬｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｆｉｎａｎｃｉｎｇꎬｐｒｏｊｅｃｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｏｐｅｒａｔｉｏｎꎬｐｏｌｉｃｙｓｕｐｐｏｒｔꎬｅｔｃ.
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎꎻｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｅｃｏｎｏｍｙꎻｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔꎻｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｆｉｎａｎｃｉｎｇꎻｐｏｌｌｕｔｉｏｎ
ａｂａｔｅｍｅｎｔ
第５期黄德生等:长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究㊀㊀㊀
㊀㊀长江流域是我国水资源配置的战略水源地和重要的清洁能源战略地ꎬ为我国生物多样性保护和生态环境改善提供了重要支撑.长江经济带覆盖上海市㊁江苏省㊁浙江省㊁安徽省㊁江西省㊁湖北省㊁湖南省㊁重庆市㊁四川省㊁贵州省㊁云南省１１个省市ꎬ面积约２０５ˑ１０４ｋｍ２ꎬ拥有８３ ２６％的长江干流长度ꎬ人口和生产总值均超过全国的４０％[１]ꎬ生物多样性保护㊁水资源保护等面积约占长江经济带土地总面积的５５ ５％[２].作为我国国土开发与经济布局 Ｔ 字型构架的横向轴线ꎬ长江经济带是国家发展的战略和导向性的重点地带 区域 [３]ꎬ长江生态环境安全关系到长江及全国经济社会发展的重大战略问题[４].当前长江经济带生态环境形势依然严峻[５]ꎬ发展与保护之间的矛盾仍然突出ꎬ成为制约长江经济带高质量发展的瓶颈[６].现阶段ꎬ长江大保护时间紧㊁任务重㊁问题多㊁难度大㊁涉及面广ꎬ仅靠政府财力与企业自有资金难以解决资金缺口问题[７]ꎬ亟需金融机构等多主体共同参与ꎬ但现行体制机制下社会资本参与面临诸多困难.因此ꎬ如何实现长江大保护环境与经济可持续发展成为当前和今后一段时期内长江大保护必须考虑的重要问题.
该研究在梳理总结长江大保护取得的阶段性进展和成效的基础上ꎬ以长江经济带１１省市推进长江大保护工作面临的环境与经济可持续发展问题为切入点ꎬ从环境可持续㊁投资可持续㊁运营可持续和政策可持续等４个方面进行研究探讨ꎬ分析影响长江大保护环境与经济可持续发展的主要制约因素及其背后的原因ꎬ并提出有针对性的对策建议ꎬ以期为进一步完善长江大保护相关政策和体制机制㊁推动长江经济带实现高水平保护和高质量发展提供决策参考.
１㊀研究方法与数据来源
环境与经济可持续发展问题一直是学术界研究的重点ꎬ早在２０世纪９０年代ꎬ诸多学者便开始了环境与经济关系的研究分析[８￣１０]ꎬ形成了环境库兹涅茨曲线(ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＫｕｚｎｅｔｓｃｕｒｖｅꎬＥＫＣ)等经济与环境关系的经典理论ꎬ并根据环境与经济的 倒Ｕ型 Ｕ型 Ｎ型 倒Ｎ型 特征[１１￣１３]ꎬ研究提出了多种有针对性的促进环境经济协调发展的对策建议.在区域和流域层面ꎬ环境与经济协调关系研究成果也颇为丰硕ꎬ张国俊等[１４]对２００６ ２０１６年我国三大城市群经济与环境协调度的时空格局特征进行了量化分析并进行了影响因素探讨ꎻ赵佳佳等[１５]对我国２００７ ２０１７年３０个省级区域财政环保资金的使用效率进行了测算ꎬ结果表明ꎬ总体上我国财政环保资金使用效率偏低ꎬ加大对中西部和东北地区转移支付力度有利于促进区域经济发展与环境保护的协调发展.在长江环境与经济可持续发展方面ꎬ秦方鹏等[１６]测度分析了长江上游地区环境经济协调发展特征ꎬ宋先超[１７]揭示了长江上游少数民族地区生态环境与经济协调发展特征.总体而言ꎬ现有研究侧重环境与经济的总体形势分析或对部分区域㊁部分流域的环境与经济协调关系分析ꎬ对整体层面的环境与经济可持续发展研究相对较少ꎬ特别是针对长江大保护和经济高质量发展新形势下ꎬ长江流域环境与经济可持续发展问题的相关研究更鲜有涉及.该研究以长江大保护环境与经济可持续发展问题为切入点ꎬ从环境可持续㊁投资可持续㊁运营可持续和政策可持续等４个方面研究如何实现长江大保护的环境与经济可持续发展ꎬ不仅在理论研究层面进行尝试性探讨ꎬ也在现实政策层面寻求经济高质量发展与生态环境高水平保护的新路子.
根据研究需要ꎬ该研究综合运用了文献分析法㊁实地调研法㊁统计分析法ꎬ通过学术专著㊁期刊㊁研究报告等获取长江大保护环境与经济相关研究成果和文献资料ꎻ到长江沿线城市政府部门开展调研访谈ꎬ并选择若干代表性企业进行实地调研ꎬ对企业面临的保护与发展问题进行深入分析ꎻ运用ＳＰＳＳ㊁ＥＸＣＥＬ等统计软件量化分析环保投资等指标的变化趋势.
该研究数据主要通过对国家政策文件㊁学术文献资料分析以及与政府相关部门㊁企业开展实地调研和专家访谈等方式收集整理获得ꎬ包括文献数据㊁
２００９ ２０１８年«中国环境统计年鉴»相关数据统计分析㊁全国城市黑臭水体整治监管平台(ｈｔｔｐ:∕∕ｗｗｗ.ｈｃｓｔｚｚ.ｃｏｍ)数据抓取分析ꎬ以及课题组２０１９年分别赴长江经济带３个城市和中国长江三峡集团有限公司㊁长江生态环保集团有限公司㊁中国节能环保集团有限公司等企业进行调研获取的相关资料与数据比较分析.
２㊀长江大保护取得的阶段性进展和成效打好长江保护修复攻坚战㊁改善长江生态环境质量是新时期推动长江经济带发展的首要任务ꎬ也是我国实现绿色发展㊁推进生态文明建设的重要支撑[１８].自２０１６年提出 共抓大保护 以来ꎬ长江经济带１１省市沿江各城市积极组建推动长江经济带发展领导小组或相关领导组织机构ꎬ制定实施推动长江经济带绿色发展示范实施方案ꎬ联合企业和社会各界加大投融资力度ꎬ加快建设生态环境保护与修复相关工程项目ꎬ并在国家长江生态环境保护修复联合研究中心的
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㊀㊀㊀环㊀境㊀科㊀学㊀研㊀究第３３卷
指导和合作下积极落实驻点跟踪研究工作[１９]ꎬ长江大保护各项工作稳步高效推进ꎬ取得了阶段性进展和成效.
ａ)重大政策颁布实施.中共中央㊁国务院㊁各部委出台一系列政策支持长江大保护相关工作(见表１).２０１４年９月ꎬ国务院发布«关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见»ꎬ生态文明建设的先行示范带成为长江经济带四大战略定位之一.２０１６年３月ꎬ中共中央政治局审议通过«长江经济带发展规划纲要»ꎬ长江经济带形成了 生态优先㊁流域互动㊁集约发展 的空间布局思路.２０１７年７月ꎬ原环境保护部㊁国家发展和改革委员会㊁水利部联合印发«长江经济带生态环境保护规划»ꎬ提出建设和谐长江㊁健康长江㊁清洁长江㊁优美长江㊁安全长江的目标.２０１８年１２月ꎬ生态环境部㊁国家发展和改革委员会联合印发«长江保护修复攻坚战行动计划»ꎬ旨在通过攻坚ꎬ有效保护长江干流㊁主要支流及重点湖库的湿地生态功能ꎬ保障生态用水需求ꎬ有效遏制生态环境风险ꎬ持续改善生态环境质量.在中央与地方党委政府㊁企业和社会公众的共同努力下ꎬ共抓大保护的格局基本形成ꎬ长江生态环境恶化的势头得到了有效遏制ꎬ并总体上呈现出逐步改善㊁持续好转的积极发展态势[２０].
表１　长江大保护相关重大政策
Ｔａｂｌｅ１ＭａｊｏｒｐｏｌｉｃｉｅｓｒｅｌａｔｅｄｔｏＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ
发布时间政策文件名称发文字号
２０１４￣０６￣０９国务院办公厅关于印发推进长江危险化学品运输安全保障体系建设工作方案的通知国办函[２０１４]５４号２０１４￣０９￣１２国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见国发[２０１４]３９号２０１５￣０３￣２６国务院关于长江中游城市群发展规划的批复国函[２０１５]６２号２０１６￣０３￣２５中共中央政治局审议通过«长江经济带发展规划纲要»
２０１６￣０５￣２２国务院关于长江三角洲城市群发展规划的批复国函[２０１６]８７号２０１７￣０７￣１３原环境保护部㊁国家发展和改革委员会㊁水利部关于印发«长江经济带生态环境保护规划»的通知环规财[２０１７]８８号
２０１８￣０１￣３０财政部㊁原环境保护部㊁国家发展和改革委员会㊁水利部关于印发«中央财政促进长江经济带生态
保护修复奖励政策实施方案»的通知
财建[２０１８]６号
２０１８￣１０￣２６国家发展和改革委员会㊁生态环境部㊁农业农村部等印发«关于加快推进长江经济带农业面源污染
治理的指导意见»的通知
发改农经[２０１８]１５４２号２０１８￣１２￣３１生态环境部㊁国家发展和改革委员会关于印发«长江保护修复攻坚战行动计划»的通知环水体[２０１８]１８１号２０１８￣１１￣０５生态环境部办公厅关于印发«长江流域水环境质量监测预警办法(试行)»的通知环办监测[２０１８]３６号２０１９￣１２￣０１中共中央㊁国务院印发«长江三角洲区域一体化发展规划纲要»
㊀㊀ｂ)资金持续稳定投入.在中央财政支持方面ꎬ２０１７ ２０２０年ꎬ中央财政通过水污染防治专项资金安排１８０ˑ１０８元推动长江经济带生态保护修复机制建设ꎬ其中２０１７年已拨付３０ˑ１０８元ꎬ计划２０１８ ２０２０年共安排１５０ˑ１０８元.在地方财政支持方面ꎬ长江经济带各省市对生态环境保护投资的力度总体上不断加大ꎬ２００８ ２０１７年长江经济带１１省市环境污染治理㊁城市环境基础设施建设㊁工业污染源治理的投资总额(见图１)均呈现波动式上升特征.在社会资本投入方面ꎬ仅以中国长江三峡集团有限公司为例ꎬ截至２０２０年１月ꎬ已开工建设子项目９５个ꎬ落地投资总额达５８９ ４ˑ１０８元ꎬ污水处理能力总计已达４３６ˑ１０４ｔ∕ｄꎻ到２０２０年末ꎬ中国长江三峡集团有限公司规划投入长江大保护项目投资总金额累计将达１０００ˑ１０８元.进一步建立和改善环保投资机制ꎬ优化环保投资结构ꎬ加大环保投资力度ꎬ能够有效提升长江经济带绿色发展水平和经济持续健康发展[２１].ｃ)生态环境质量明显改善.近年来ꎬ在共抓大保护形势下ꎬ大规模环保资金的投入有利于«水污染防治行动计划»(简称 水十条 )㊁黑臭水体整治㊁ 清废 行动㊁ 绿盾 行动㊁饮用水水源地保护等工作得到全面实施ꎬ长江生态环境保护修复已初见成效.２０１８年长江流域总体水质状况优良ꎬ按照ＧＢ３８３８ ２００２«地表水环境质量标准»ꎬⅢ类及优于Ⅲ类断面比例达８７ ５％ꎬ同比增加了３％ꎻ劣Ⅴ类断面比例为１ ８％ꎬ同比减少了０ ４％[２２].２０１９年长江流域水质进一步改善ꎬ优于Ⅲ类断面比例同比上升了４ ２百分点ꎬ劣Ⅴ类断面比例同比下降了１ ２百分点[２３].目前ꎬ黑臭水体治理取得阶段性进展ꎬ长江经济带１１省市黑臭水体个数占全国总数的４７ ６％ꎬ已完成治理１０７５个ꎬ占长江经济带黑臭水体总数的７８ ６％(见图２).
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第５期黄德生等:长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究
㊀㊀
㊀图１㊀２００８ ２０１７年长江经济带环境污染治理㊁城市环境基础设施建设㊁工业污染源治理的投资总额Ｆｉｇ.１Ｔｏｔａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｉｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｌｕｔｉｏｎｃｏｎｔｒｏｌꎬｕｒｂａｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄ
ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｐｏｌｌｕｔｉｏｎｓｏｕｒｃｅｃｏｎｔｒｏｌｉｎｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＢｅｌｔｆｒｏｍ２００８ｔｏ
２０１７
注:数据来源于全国城市黑臭水体整治监管平台(ｈｔｔｐ:∕∕ｗｗｗ.ｈｃｓｔｚｚ.ｃｏｍ)ꎬ数据截至２０１９年１１月１４日.
图２㊀长江经济带黑臭水体治理情况Ｆｉｇ.２Ｕｒｂａｎｂｌａｃｋｏｄｏｒｗａｔｅｒｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎ
ｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＢｅｌｔ
３㊀长江大保护环境与经济可持续发展面临的
问题和挑战
３ １㊀生态环境保护系统性不足
ａ)部分污染治理项目重治标轻治本.长江生态
环境保护修复要求高㊁时间紧ꎬ财力弱㊁管理水平低的一些地方政府通常会以实现政府考核目标即水质为导向ꎬ加快局部水质改善明显的末端治理项目推进ꎬ对减少污染产生㊁提高污水收集率㊁加强系统治理缺乏统筹考虑ꎬ导致资金投入大但水环境综合治理效果不明显.以长江经济带某湖泊水污染治理工程为例ꎬ该工程将靠近湖泊下游的河水抽取至靠近上游闸口的地面污水处理设施中进行处理后再排入河道ꎬ虽然有利于加快水体循环流动曝气ꎬ从而降低污染物浓度ꎬ但是上游未截断污水直排口和暗流管ꎬ仅靠下游的污水处理工程对于河流水质根本改善和水生态功能恢复效果甚微.
ｂ)污水管网有效收集率低.现有城市老城区普
遍存在污水管网资料欠缺㊁底数不清㊁错接漏接等问题ꎬ新建城区污水管网建设不能及时跟上城市发展速度ꎬ污水收集与处理系统不匹配ꎬ导致城市污水处理效率低.据排查统计ꎬ某调研城市市政排水管网总长
２０５０ｋｍꎬ已排查长度１６５３ｋｍꎬ管道缺陷数量高达３１２３８个ꎻ雨污管网检测完成１７５０ｋｍꎬ雨污管网混接点１７００多个.该市城区污水系统提质增效(一期)ＰＰＰ项目扩建㊁新建污水厂规模占污水厂总体规模７
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的２４ ８％ꎬ新建污水管网长度占管网总长度的
６ ８％ꎬ总体来看污水厂网存量规模较大(见图３).因此ꎬ相对于新建管网而言ꎬ对已有管网修复维护已成为提高污水收集率和处理率的当务之急.此外ꎬ作为污染物收集的重要渠道ꎬ生态环境保护基础设施处于多部门建管的交叉地带ꎬ缺乏市场调节ꎬ面临规划滞后㊁供给不足问题[２４]ꎬ在建设运营中管网建设标准和质量不高㊁排水体制混乱㊁清污混流㊁养护管理不足ꎬ
致使大量无机泥渣砂进入污水处理厂ꎬ并伴随部分有机碳源流失[２５]
.
注:一级Ａ㊁一级Ｂ分别表示ＧＢ１８９１８ ２００２«城镇污水处理厂排放标准»一级Ａ㊁一级Ｂ标准ꎬ
其中一级Ｂ标准计划提标改造.
图３㊀长江经济带某市污水处理厂网总体情况Ｆｉｇ.３Ｏｖｅｒａｌｌｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｓｅｗａｇｅｐｌａｎｔｓａｎｄ
ｐｉｐｅｌｉｎｅｎｅｔｗｏｒｋｗｉｔｈｉｎａｃｉｔｙｏｆｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＢｅｌｔ
３ ２㊀资金可持续性压力大
ａ)资金缺口大.长江大保护资金需求至少在２ ０ˑ１０１２元以上ꎬ长远需求很可能在２０ˑ１０１２元左右
[２６]
.目前ꎬ长江经济带１１个省市一般公共预算支
出中节能环保资金额为２ ２２ˑ１０１１元ꎬ仅占预计资金需求量的１∕１０ꎬ长江大保护要实现环境与经济的可持续发展面临着较大的资金缺口.２０１５年财政部印发«政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引»ꎬ文件规定每一年度全部ＰＰＰ项目占一般公共预算支出比例不应超过１０％.根据财政部２０１８年发布«筑牢ＰＰＰ项目财政承受能力１０％限额的 红线 ＰＰＰ项目财政承受能力汇总分析报告»预测显示ꎬ２０１５ ２０４５年长江经济带１１省市年度最大支出占比超过１０％限额的市县ꎬ主要分布在四川省㊁湖南省㊁贵州省等地区[２７]ꎬ长江经济带部分省市依靠ＰＰＰ模式支撑后续项目的困难较大.
ｂ)过度依赖政府财政.长江生态保护修复和绿
色发展项目往往回报率低㊁资金回收期长ꎬ一般通过地方公共财政预算支出ꎬ辅之以少量的使用者付费.
以长江经济带某城市为例ꎬ已入库生态环境保护ＰＰＰ
项目２０项ꎬ政府付费项目１３项ꎬ资金额高达３６９ ８６ˑ１０８元ꎬ占所有生态环境保护ＰＰＰ项目投资总额的
５７ ３２％.近年来ꎬ一些地方政府泛化滥用ＰＰＰꎬ甚至借ＰＰＰ变相融资等不规范操作问题日益凸显ꎬ造成地方政府隐性债务增加[２８].然而ꎬ在国家去杠杆㊁调结构背景下ꎬ同时受经济下行和减税降费等诸多因素影响ꎬ地方政府可控财政收入㊁举债能力降低ꎬ偿债能力不确定性增加ꎬ不同地区地方政府融资和付款能力㊁信用等存在明显差异ꎬ高度依赖地方财政支付的生态环境治理项目面临资金支付不可持续的风险.
ｃ)外部融资困难.根据中国银行业监督管理委员会统计ꎬ２０１９年１ ６月ꎬ国内２１家主要银行绿色信贷余额为１０ ６ˑ１０１２元ꎬ占２１家银行贷款总额的比例为９ ６％.从中国工商银行等１６家商业银行２０１８年绿色信贷余额占比来看ꎬ最高占比约３０％ꎬ最低不足１％ꎬ绝大部分低于１０％ꎬ五家国有商业银行平均
绿色信贷余额占比为７ ３３％[２９].在资金缺口大㊁政府财政资金供给不足的情况下ꎬ加上近年来总体经济下行ꎬ金融机构对生态环境保护领域的融资支持力度有限.一方面ꎬ金融机构对于由环境因素带来的金融风险识别能力较差ꎬ风险评估㊁风险防范和风险处理等管理环节相对薄弱ꎻ另一方面ꎬ长江生态环境治理项目多是前期投资大㊁回款慢㊁收益回报机制单一ꎬ资金回报来源存在不确定性ꎬ且项目缺乏足值有效的实物资产做抵押ꎬ授信审批通过及风险控制难度大[３０]ꎬ金融机构对项目公司回款的信任度低.
ｄ)收费标准动态调整难度大.由«城镇供水统
计年鉴２０１６»统计信息分析ꎬ２０１６年全国一半以上城市现行的自来水价格与成本倒挂.同时ꎬ水价调整周期长ꎬ听证程序启动较为敏感ꎬ需要经历前期论证㊁民意调查㊁风险评估㊁专家论证等环节ꎬ往往快则１年ꎬ慢则２~３年[３１].污水处理费实行收支两条线[３２]㊁缺乏市场价格调节机制ꎬ价格调整涉及主体多[３３]㊁程序繁杂ꎬ政府难以及时进行动态调整[３４].虽然大多数地区制定污水处理费标准依据补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利而确定ꎬ但由于污水处理排放标准提高㊁技术成本增加等原因ꎬ现有污水处理费标准更加难以覆盖污水处理㊁污泥处理㊁管网维护的运营成本ꎬ有些城市甚至需要财政补贴来弥补污水处理的运营资金缺口.尽管有文件明确污水处理收费可以适度调整[３２]ꎬ实际操作上仍缺乏更具体可行的政策支持ꎬ在地方的具体操作中ꎬ污水处理费仅随国家要求标准变化ꎬ提高幅度小㊁覆盖面窄.
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第５期黄德生等:长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究㊀㊀㊀
３ ３㊀运营管理分散㊁负担重
ａ)运营主体分散ꎬ治污效率不高.根据Ｅ２０环境产业研究院２０１３年调研报告ꎬ统计的全国３０００多家城镇污水处理厂共涉及２４９７家运营管理主体ꎬ平均１家主体运营管理１ ４家污水处理厂ꎬ运营主体的集中度较低ꎬ管理分散ꎬ效率不高.我国现有污水处理厂的运营单位绝大多数属于政府全额拨款的事业单位ꎬ拥有政企不分的垄断权ꎬ运营和管理的费用往往偏高ꎬ降低了城市污水处理设施盈利的可能性ꎬ增加了进一步融资的困难ꎬ而 同体监督 的无效也使得污水厂的运行费用不能从根本上得到有效控制[３５].ｂ)项目组合推进负担重.大多数环境基础设施具有公益性ꎬ而地方对改善环境质量的迫切性要求较高ꎬ因此ꎬ地方政府一般将有回报机制的基础设施与公益性基础设施项目进行 肥瘦搭配 ꎬ组合打包给社会资本方.然而ꎬ企业自身盈利无法完全覆盖建设与运营费用ꎬ继续承接资金回报不足的公益性基础设施建设ꎬ导致整体项目收益率较低ꎬ企业负担过重ꎬ项目落地实施困难.
３ ４㊀政策匹配与支持不够完善
ａ)与长江大保护时间需求不匹配.以项目审批为例ꎬ根据国家发展和改革委员会㊁财政部和各省市对ＰＰＰ项目操作流程的指导性意见ꎬＰＰＰ项目从发起到最终实施ꎬ同时涉及政府投资审批㊁企业投资项目审查等多个程序.尽管国家已实施 放管服 改革ꎬ但地方各级政府在项目审批程序优化和管理权限划分上仍未完全理顺ꎬ审批手续仍较繁杂.根据财政部统计ꎬＰＰＰ项目的前期工作时间虽由１５个月缩至１３个月后再缩短为１１个月ꎬ但是根据«长江保护修复攻坚战行动计划»２０２０年明显见成效的要求ꎬ按目前审批周期ꎬ项目落地过慢ꎬ在时限上难以满足目前长江大保护项目建设快节奏推进的要求.为加快推进 先行先试 项目落地ꎬ有些地区尝试简化审批流程ꎬ推动联审联批ꎬ提高审批效率ꎬ但实施推广仍面临相关制度约束和法律依据不足等问题.
ｂ)参与主体权益不对等.在ＰＰＰ协议谈判中ꎬ现有政策多向政府方倾斜ꎬ过多地规定了社会资本的义务和违约责任ꎬ特别是对生态环境质量目标考核的过重责任.２０１７年１１月１０日ꎬ财政部印发«关于规范政府和社会资本合作(ＰＰＰ)综合信息平台项目库管理的通知»ꎬ要求ＰＰＰ项目建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制ꎬ项目建设成本参与绩效考核ꎬ且实际与绩效考核结果挂钩部分占比不少于３０％.２０１９年３月７日ꎬ财政部印发«关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见»ꎬ该文件是继财政部２０１７年９２号文后ꎬ财政部规范政府和社会资本合作项目发展的又一规范性文件.其中提出要 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制ꎬ不得通过降低考核标准等方式ꎬ提前锁定㊁固化政府支出责任 .政策的变化进一步增加社会资本进入的不确定性ꎬ不利于减轻地方政府长江大保护仍面临极大的资金压力.
４㊀长江大保护环境与经济可持续发展的对策建议
４ １㊀统筹高效推进生态环境系统综合治理
明确政府㊁企业和社会等行为主体在长江生态环境系统综合治理中的不同职能定位和作用ꎬ建立流域区域多位推动㊁共商共建㊁联帮联动的协商机制和平台ꎬ实现人权㊁事权㊁资金的同步协同管理.编制城市水环境综合治理规划ꎬ避免重复投资建设ꎬ加强实施过程控制.综合考虑污水 污泥㊁岸上 岸下㊁水质 生态系统综合治理ꎬ通过打造 厂网河湖岸一体 河湖江一体 等项目模式ꎬ系统整体推进水生态环境综合治理.优先开展已建管网问题排查与修复工作ꎬ与新建管网工作密切衔接㊁稳步推进ꎬ强化污水排水系统建设ꎬ实施管网错接改造和雨污分流改造等工程.结合智慧水务平台建设ꎬ建立城市水系统基础信息库ꎬ充分利用闭路电视㊁声呐㊁潜望镜对污水管道进行探查ꎬ借助大数据㊁云服务等先进技术进行实时监测和定期维护.
４ ２㊀提高财政资金支持力度和使用效率
针对沿江㊁沿湖重点区域和财力较弱地区ꎬ优先给予国家和省级各类生态环境保护治理专项资金㊁节能减排㊁清洁生产和生态补偿资金支持.鼓励社会资本发起项目ꎬ给予发起单位优先参与权ꎬ同时对发起单位的前期投入给予适当补助.合并现有同类资金ꎬ横向整合相关城市建设与环境治理㊁农村环境综合整治㊁生态修复㊁湿地保护资金ꎬ纵向统筹国家㊁省㊁市㊁县各级资金ꎬ多渠道组合城乡环境综合整治资金投入ꎬ进一步提升城乡环境综合整治资金的使用效率.
４ ３㊀降低长江大保护融资难度和风险
通过延长还款周期㊁下浮贷款利率㊁适度融资贴息等方式降低长江大保护相关项目融资成本ꎬ支持有条件的沿江城市地方政府发行长江大保护专项债ꎬ鼓励金融机构尤其是政策性银行机构ꎬ为长江大保护项目提高授信额度㊁增进信用等级ꎬ综合运用项目运营收益还款㊁土地结余指标调剂转让收益还款㊁母公司承担子公司债务等多种保障方式为融资主体增信ꎬ积极鼓励政府㊁金融机构㊁担保公司等为长江大保护项
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