财政学：公共债务

第十六章公共债务
第一节公债概述
一、公债的内涵
公债，是政府以债务人的身份，采用信用的方式，向国内外取得的一种债务收入。

公债是政府财政收入的一种特殊形式，是调节经济的一个重要手段，反映着以国家为主体的一种分配关系。

二、公债的产生和发展
公债作为一个特定的财政范畴，其产生要比税收晚，是随着商品货币制度的形成和国家财政需要的扩大而出现的。

据文献记载，最早的公债产生于奴隶社会。

在公元前4世纪，古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院举借
债务的情况。

到封建社会，公债有了进一步发展，各封建国家为克服因战争引起的财政支出困难，不得不举借公债以弥补国用之不足。

但限于当时的经济落后状况，社会闲散资金极其有限，公债制度发展缓慢。

具有现代意义的公债制度是在封建社会末期随着资本主义生产关系的产生、发展而出现的。

公债的产生需要特定的环境和条件：（1）政府以公债形式组织财政收入，是因为以税收为主的经常性财政收入不能保障政府必要的财政支出。

（2）公债能不能产生，还取决于社会的应债能力，即社会上是否具有相当的闲置资金，为公债筹资提供可能，因此，经济发展水平是公债产生的客观基础。

中国具有当代特点的公债产生于19世纪下半叶。

1865年清朝政府向英格兰银行的借款，标志着中国对外公债的产生，当时借款的目的主要为对内镇压农民起义和对外支付战争赔款。

1894年清朝政府的"息借商款"，标志着对内公债的产生，此项借款是为了应付甲午战争的军费需要。

新中国成立后，我国公债的发行大致可以分为三个时期：第一，20世纪50年代的公债。

建国初期，为了弥补财政赤字、抑制通货膨胀、稳定物价，中央政府于1950年发行了“人民胜利折实公债”，折合人民币3亿元。

这次发行的公债从1951年期，分5年偿还，于1956年全部偿还完毕。

1954-1958年，我国又连续5年发行了“国家经济建设公债”，合计共发行35.69亿元。

这些公债的发行对稳定经济、调整经济结构和奠定我国工业化的基础起了重要作用。

第二，20世纪89年代——20世纪90年代中期的公债。

改革开放后我国又一次进入了大规模的重点建设时期，与此同时国家进行了渐进的经济体制改革‘扩大了地方和企业的财权，结果国家集中的财政收入占国民收入的比重不断下降，而财政支出的范围和数量却有增无减。

1979年以来来，我国财政连年出现赤字，为了弥补赤字，集中资金于能源、交通等重点建设，我国从1981年起发行国库券。

另外，还发行了国家重点报建设债券、财政债券、保值公债、特种债券、转换债券等，并向外国政府、国外金融机构、外国银行等借入大量外债。

这一时期，公债发行的主要目的是弥补财政赤字、支持经济建设。

第三，20世纪90年代末期以来的公债。

20世纪90年代末期以来，我国经济发展进入新时期。

伴随着国民经济总量的不断增长，经济结构发生了重大变化，整体经济已经完成了初级工业化任务、并进入中级工业化进程。

但与此同时，在我国经济的持续发展中也出现了一些问题，如价格持续走低、居民消费不旺等，亚洲金融危机的后期效应也进一步影响了我国的对外贸易。

在经济处于低谷的形势下，政府不断增发公债，并配合其他的财政政策，以期拉动经济，走出困境。

三、公债的分类
（一）按照发行的地域不同，可以将公债分为国内公债和国外公债。

（二）按举债主体不同，公债可以分为中央政府债务和地方政府债务。

（三）按偿还期限不同，可以将公债分为短期公债、中期公债和长期公债
（四）按举债方式不同，可以将公债分为强制公债和自由公债
（五）按照公债是否流通，可以将公债分为可转让公债和不可转让公债。

四、公债的作用
关于公债的作用，理论界一直争论不休，古典经济学派大都反对公债的存在和发展，而凯恩斯学派泽主张
大力发展公债。

（一）公债的积极作用
1、弥补财政赤字
当国家正常的财政收入难以满足支出需要而出现收支差额，即财政赤字时，发行公债来筹措资金弥补赤字是公债的首要功能。

发行公债是世界各国普遍采取的弥补财政赤字的方法，它比向银行透支或借款有以下特点：一是发行公债只是社会购买力从公债认购者向政府转移，政府支付能力的增加是与认购者支付能力的减少相对应的。

在正常情况下，它改变的只是社会需求结构，而不增加需求总量，因而一般不易引起通货膨胀。

二是公债的认购者是社会上各自独立的企
事业单位和个人，资金来源比较分散，购买者的负担相对较轻，对经济发展的负面影响较小，而向银行透支或借款仅集中于一家或几家银行，负担相对集中，也容易成为货币发行的诱导因素，对经济稳定发展的风险性要大一些。

2、筹集建设资金
我国财政一方面承担着国有资产投资及其他经济建设支出的任务，另一方面则由于生产力水平不高而使收人在量上受到限制。

这就使经济建设对资金的需要量与国家正常收入的可能量之间存在着突出的矛盾。

国家通过发行公债，动员社会闲置资金参加社会经济建设，可以缓解上述矛盾，发挥公债筹集建设资金的功能。

用发行公债的办法筹集建设资金较之增加税负等筹资手段，有灵活、便利、易于公众接受等优点。

税收是国家法律规定的强制性行为，提高税负必然要受纳税人承受能力的限制，幅度过大会损及微观经济主体的积累能力，破坏市场经济正常运作的微观基础；此外，提高税率，新增税种有严格的立法程序，操作比较繁琐。

发行公债则与此不同，它一般遵循自愿原则，认购者可以根据自己的承受能力随意购买，它的对象主要是社会经济生活中暂时闲置的资金。

因此，用发行公债的方法筹集资金，只要规模适度，方式妥当，一般不会对经济发展产生不利影响，也易于被认购者接受。

此外，举借外债还可以引进外国资本弥补国内建设资金之不足，为更好地进行现代化建设服务。

3、调节经济运行
公债在弥补财政赤字和筹集资金的过程中，客观上发挥着调节国民收入分配比例、影响社会总供求关系，调节经济运行的功能。

发行公债是将国民收入分配中个人和企业所得部分转移到国家手中，使政府可支配财力增加。

债务收入的使用方向不同，将对国民财富的分配结构及资源流动方向产生不同的影响，进而在社会需求内部产生调节积累与消费的比例关系，优化资源配置比例的经济调节作用。

此外，在社会总供求发生矛盾时，发行公债可以将社会需求中个人和企业的部分转移给国家，在社会需求过大而供给不足时，这种转移可以推迟企业或居民需求的实现时间，起到收缩即期社会需求、缓解供求矛盾的作用；
反之，在社会有效需求不足而供给相对过剩的情况下，发行公债可以动员社会闲置资金，起到增加社会有效需求、均衡社会供求总量的作用。

（二）公债的消极作用
1、弱化政府预算约束，对政府财政支出规模由扩大效应。

2、增加公债负担。

3、会对投资产生“挤出效应”
第二节公债的代际负担
公债的代际负担指的是政府发行公债带来的成本发生代际转移，即公债负担会由后代来承担。

公债可能会给后代造成沉重的债务负担，这常常被当作减少债务的一个理由。

对于公债是否会发生负担在代际之间的转移，有以下几种观点：
一、内债无代际负担
二、即使是内债也可能产生代际负担——世纪交叠模型
三、公债因挤出私人资本而产生代际负担
四、公债是否会产生代际负担取决于公债资金的用途和使用效果
五、外债一般被认为产生代际负担
第三节公债的中性效应理论
债务中性理论是巴罗对李嘉图关于政府增税举举债对经济影响等价思想的发展和完善。

其中心思想是政府的举债行为不会影响消费者的经济决策，由于消费者能够了解到政府举债与未来税收的替代关系，政府增加发债只会使储蓄增加，而消费不变。

一、李嘉图等价定理
债务中性理论的基本思想最早是由李嘉图提出的，李嘉图较早的注意到了常务偿还的资本问题，不过，他本人并不认为生活中的人们就是按照等价的原则行事。

美国经济学家巴罗在20世纪70年代复兴了李嘉图的等价思想，他认为，理性的经济人能够认识到政府征税与举债是等价的，因此政府以债务融资去减税，尽管可以影响当期可支配收入，但不会影响经济主体的消费需求，因而政府举债的经济影响是中性的。

李嘉图等价定理的基本内容：
在李嘉图看来，当国家的经费被用于战争等纯消耗性或非生产性方面时，不管政府是采取征税的方法，还是通过发行公债的方法来筹集经费，其经济效果是相同的，因为都会使社会资本从生产性领域抽逃出来用于非生产性消耗，从而使用于生产性的资本减少；同时，由于公债的利息偿还来源于未来延迟的税收，公债的发行虽暂时使社会公众
享受到了政府举债而不是税收的好处，但与此同时社会公众却获得了一比未来的须以税收来偿还的债务，公债的发行是公众的税受负担延迟和在未来一定时期内分摊，社会公众的理性选择是现在储蓄以便将来应付政府的征税；此外，公债利息的支付也也不过是从一部分纳税人手中转移到另一部分人手中，通过财政支出进行的民间内部转移，因此，付不付息并不影响国家的财富增减。

二、李嘉图等价思想的“悖论”
李嘉图等价定理来源于李嘉图对人们在政府用发债为战争筹资时的经济行为的分析。

从表面上看，以税收筹资和债务筹资对个人是不同的：政府增加税收减少了个人财富，而出售相当于税收价值的债券给同一个人，然后在以后连同利息偿
还，则似乎没有改变这个人的财富。

但是政府的任何债券发行均体现着将来的偿还义务，由赤字支持的减税导致未来更高的税收。

如果人们意识到这一点，他们会把相当于未来额外税收的一部分财富积蓄起来，结果此时人们可支配的财富数量与征税时的情况一样，消费支出没有改变，总需求不受影响。

由于现实生活中，人们对债券流动性的偏好，李嘉图本人并不认为在实际经济生活中人们会遵照“等价”的理性思维来处理债务和未来税收问题。

但是巴罗对此则深信不疑。

巴罗认为，有理性预期能力的人们就是按照“等价”的原则行事的。

李嘉图等价定理成立的最大障碍是生命有限而债务无限。

人们如果了解到政府的减税额就是未来增加税收的贴现额，因而会减少消费增加储蓄。

但是，如果人们意识到政府债务的偿还期限长于自己的生命期限，就可以通过死亡来逃避未来的由政府债务转换而来的纳税义务。

这样就产生了一个悖论：人们因意识到政府今天的债务就是明天的税收，所以会减少消费而增加储蓄；同样，人们由于意识到政府今天的减税意味着未来增税，消费者就希望政府多发债，这样，人们可以增加当期消费，（通过死亡）来逃避未来纳税。

巴罗在1974年发表的《政府债券是净财富吗》一文中提出了自己的见解：生命有限不一定意味着规划眼界有限，如果每一代人的效用都进入其前一代人的效用，那么每个消费者都会把整个后代的效用和预算约束纳入他关于消费和遗产规模的决策当中。

第四节公债的发行及还本付息
一、公债的发行
公债的发行条件及方式，并不是由政府人意规定的，而取决于市场供求关系。

公债发行前，首先要确定其发行条件。

（一）公债发行条件的确定
1、公债的发行额
2、公债的发行期限
3、公债的发行价格
4、公债的利率
（二）公债发行的方式
1、招标方式
采用招标方式发行公债，首先需要通过投标人之间的竞价来确定发行价格。

投标结束后，招标人根据投标人所报价格的高低进行排序，然后从高价选起，直到达到发行数额为止。

（1）英国式招标
其招标规则规定，发行人按每家投标商各自中标价格来确定中标者及其数量。

招标后的结果以一般是各个中标商有各自不同的认购价格。

最有把握中标者是包价最高的投标人。

使用这种招标方式，成功的投标人总是吃亏。

因为所有投标人都担心投标失败，故报出
高于自己预期的价格，报价越高，其损失越大，使投标人失去投标的兴趣，最终导致投标人在标前交易，形成对市场的统一预期，从而垄断招标。

（2）荷兰式招标
其招标规则是发行人在各投标商投标结束后，以最低中标价格作为全体中标商的最后中标价格。

2、承购包销方式
二、公债的还本付息
偿债资金来源主要有以下几种：
1、经常性预算收入
即用经常性预算收入（主要是税收）来清偿到期债务。

通常把公债还本付息作为支出项目列入当年预算，如
"债务还本"、"利息支出"。

这种做法的好处是偿债资金来源较为稳定，能确保到期债务的及时清偿，但实践上往往难以操作。

一方面，对到期债务的偿付可能影响正常财政支出的稳定性，尤其在偿债数额较大时，会造成对经常性支出项目的"挤出"，影响政府职能的实现；另一方面，当偿债资金需求量过大而破坏财政平衡时，将迫使政府举借新债，以弥补财政收支缺口，这时，以经常性预算收入清偿到期债务显得徒具形式。

因此，这种做法除了在国家财力较充裕的时期，一般较少采用，通常只是把债务利息支出纳入经常性预算，而还本支出则另项处理。

2、预算盈余
即以政府以前年度滚存的预算盈余作为偿还当年到期公债的资金来源。

其限制条件是显而易见的，若盈余的数额能满足当期偿债的需要，则债务清偿可顺利实现，若盈余不足以清偿当年应偿债务，或根本不存在盈余，则需另寻偿债资金来源。

从实践上看，由于政府职能范围不断扩大，支出需要日益增加，出现财政盈余的年份不多，即使有盈余，其数额也难以与不断扩大的公债规模相匹配。

因此，预算盈余充其量只能作为偿债资金的补充来源，而不能成为主要来源。

3、举借新债
指政府通过组织新的债务收入来偿还到期债务，即借新债还旧债，将债务负担向后推移。

这种做法既有实践上的必然性，也有理论上的合理性。

从实践上看，由于赤字的年份较多，各国的债务累积额越来越大，每年需清偿的到期债务也不断增加，这往往为正常财政收入所难以承受，从而不得不依赖举借新债来筹措偿债资金。

从理论上看，持有公债可以被视为居民储蓄或企业投资的一种形式，或是居民和企业的一项特定的金融资产，就单个主体而言，该项金融资产是可以变换的，即认购、兑付或转让，而从整体上看，有存有兑，有买有卖，其总额可以不变甚至不断增加。

因此，就单项公债而言，它有偿还期，而从公债总体看，只要经济规
模和财政规模不断扩大，它可以不断滚积下去，成为实际上无需偿还的债务。

或许正因为如此，借新债还旧债便成为各国政府偿还到期公债的基本手段。

4、偿债基金
它是由政府预算设置一种专项基金，专门用以偿还到期公债。

其作法是每年从财政收入中拨出一笔款项进入偿债基金，该基金由专门机构管理和运作，以备偿债之需，并且在公债未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以期逐年减少债务，故又称为"减债基金"。

设立偿债基金的好处在于为清偿债务提供一个稳定的资金来源，可以均衡各年度偿债负担，使偿债具有计划性和节奏性；其弊端是管理较为复杂，实践上往往难以保证款项的按期足额拨付和基金的专项使
用，特别是在财政平衡出现较大困难时，一方面缺乏足够的拨款资金来源，另一方面会被迫挪用该项基金，从而使偿债基金形同虚设。