财政联邦主义理论的演进轨迹

财政联邦主义理论的演进轨迹

内容摘要：财政联邦主义理论自20世纪50年代产生以来，已经走过了半个多世纪的历程。近年来世界范围内兴起的分权化的财政体制改革浪潮使传统财政联邦主义理论面临新的挑战，公共选择理论、新制度经济学等理论的运用和借鉴使财政联邦主义的理论得到了丰富和延伸，由此也催生了以钱颖一、温格斯特等为代表的第二代财政联邦主义理论。本文拟对财政联邦主义理论的演进轨迹进行回顾和总结。

关键词：传统财政联邦主义理论公共选择理论新制度经济学

引言

财政联邦主义有广义和狭义的区分，狭义的财政联邦主义是指联邦政府和各成员政府间有各自不同的立法机关和行政机构，它们在其范围内各自行使其权限，财政联邦主义概念更广泛的从政治含义来理解；广义的财政联邦主义则讨论推广到所有国家的财政分权问题，财政联邦主义概念更多的从财政含义来理解。本文的财政联邦主义指广义的财政联邦主义。财政联邦主义理论自20世纪50年代产生以来，一直是风靡全球的话题，备受各国学者的关注。发达国家在原有的财政联邦主义体制下对政府间财政结构不断加以改进和完善，发展中国家和转轨制国家试图通过分权化改革建立新的中央和地方政府间的财政体制关系，改进经济绩效、促进经济增长是它们共同追求的目标。20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94（Arzaghi，Henderson，2005）。财政联邦主义理论在这一普遍性的分权实践中不断地演进和发展，本文试图对这一理论进行回顾。

传统财政联邦主义的主要框架

传统财政联邦主义理论主要是从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同的政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题（Oates，1999）。许多学者对财政联邦主义理论从不同的角度进行了分析和阐述，对这些理论观点进行梳理总结后发现传统财政联邦主义理论体现了以下三大特点：

（一）地方政府与中央政府相比具有信息优势

传统财政联邦主义理论认为由于地方政府更接近当地选民，因此相比中央政府更具有信息优势。正如哈耶克（Hayek，1945）指出由于有些信息无法以统计的形式传递，基于统计信息的中央计划并不能获取各地区的直接信息，因此必须把决策权赋予那些熟悉特定情况的行为人。施蒂格勒（George Stigler，1957）则

认为，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区内选民的效用和需求，同时，在一个国家内选民有权对不同种类和数量的公共品投票选择，因此由中央政府统一供给公共品就无法满足这一要求。马斯格雷夫（Musgrave，1959）则认为“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别，而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责”。也就是说中央政府通过各种政策措施调控宏观经济，维持经济稳定、实现收入再分配和提供全国性的特定公共产品，地方政府具有信息优势，则主要从事资源的合理配置职能以提高经济效率。特里希（Richard W.Tresch，1981）的偏好误识论从信息不完全和不确定性角度出发，对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问，由此认为地方政府比中央政府更了解本地居民的偏好，不易发生“偏好误识”。

（二）强调地方政府为吸引流动性要素而展开的横向竞争

以供给、需求的市场供求关系为分析框架，强调地方政府为吸引流动性要素而展开的横向竞争。选民根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好选民从而引发地方政府的竞争。蒂布特模型中（C.M.Tiebout，1956）“用脚投票”理论表明，只要居民可以自由的迁移，那么人们会选择最适合自己的税收—服务组合的地方居住，地方政府为了吸引选民互相展开竞争，最终达到帕累托最优解，即消费公共品或服务所获的利益等于以受益税方式支付的成本。奥茨（Oates，1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”：“对于某种公共产品而言，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该物品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，则由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给其各自的选民要比中央政府向全体选民提供的特定且一致的产出量更有效。”奥茨的分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。

（三）在规范意义上讨论最优税率、税种以及转移支付

以福利经济学为基础，在规范意义上讨论最优税率、税种以及转移支付。传统财政联邦主义理论对于税收如何在不同级次政府间分派（tax-assignment problem）的基本观点是地方政府应注重对管辖区内流动性较低的经济单位和要素征税，而把对流动性较高的经济单位和要素的征税权力交给上级政府。在蒂布特模型中，税收被看作是消费公共品的价格，因此税种的设置要考虑居民的流动性。马斯格雷夫（Musgrave，1959）认为为了实现公共品的供给效率、分配的公正性和经济稳定，中央政府和地方政府之间的分权是必要、可行的，这种分权可以通过税权等财政工具在各级政府间的分配固定下来，从而地方政府拥有了与征税相关的一系列独立的权力，这种分税制称为“财政联邦主义”；马斯格雷夫在明确界定分税制含义的基础上，提出了一个非常明细的、用来在政府间进行税收划

分的原则，概括来说就是地方税要以居住地为基础，并且税源的流动性要较小。Oates和Schwab（1988）认为地方政府应该征收流动经济单位的收益税，如财产税；与此同时为了提高经济效率，地方政府要避免征收流动经济单位的非收益税，非收益税最好由上一级政府征收。McLure（1967）指出如果某个管辖区能够把税收负担输出给其他管辖区的居民，那么通过税收输出（tax-exporting）使得这个管辖区的税收价格（tax-price）下降，那么管辖区就有可能执行超过有效水平的预算政策。Gordon（1983）提出了单个管辖区财政决策对其他管辖区产生的影响，如税收输出、外部拥挤效应等，中央政府可以通过限制地方政府征税的类型、财政补贴和转移支付等形式减少这种分散决策的成本。Flatters、Henderson和Mieszkowski（1974）认为转移支付用于调节地区经济差距，这种差距源于迁徙带来的过度拥挤，与此同时，通过对贫困地区的转移支付还可以促进地方财政均等化。

财政联邦主义理论的新进展

世界范围内兴起的分权化财政体制改革浪潮给传统财政联邦主义理论带来了新的挑战，财政联邦主义理论得到了丰富和延伸。以钱颖一、温格斯特等为代表的第二代财政联邦主义理论在研究方法、研究范围等方面都作了完善和改进。

（一）研究方法的扩展

1.公共选择理论的运用。公共选择理论以新古典经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，认为宪法约束是达到经济和政治均衡的制度安排，主张财政宪法改革。在公共选择理论的政府模型中，政府并不是追求社会福利最大化的利益一致的整体，而是有各自的目标函数，他们是最大化税收收入者，追求的是自身预算最大化，因此财政联邦主义的分析中需要纳入对政府政治目标的考虑。Brennan和Buchanan（1980）认为政府是一个垄断性机构，一个利维坦，它会不断增加对社会经济资源的榨取来扩大自身规模。因此通过类似于私人部门竞争的财政分权体制有助于限制政府规模。Rodden（2003）的研究进一步指出各地区主要依靠自有税收，而不以中央政府转移支付为主的财政分权体制才能促进地方政府的竞争，否则会导致不当的影响。Frey和Eichenberger（1996）分析了地方政府之间的财政协调会导致“政治扭曲”（政府政策与个人偏好之间的偏差），而管辖区间通过资本和劳动的流动进行的财政竞争过程，会刺激政治家考虑选民的个人偏好，从而提供有效的税收和公共产品的组合，达到资源配置的最优化。公共选择理论的运用使得传统财政联邦主义理论关于存在一个稳定的、自我永存（self-perpetuating）的联邦结构的观点难以立足。公共选择视角下的分权，证实了政府间政治关系的重要性，追求自身预算最大化的各级政府会不断地挑战现有分权规则以争取更多的利益。因此，财政分权将是一个持续不断的利益再分配过程。

2.新制度经济学的借鉴。第二代财政联邦主义理论强调信息不对称的重要作用，由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴新制度经济学中的企业理论和机制设计理论，使用委托—代理模型来分析政府间政治关系。一种分析思路是忽略大量选民的存在，把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，