农村公共产品供给的现状问题及对策建议

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一、当前我国农村公共产品供给的现状问题
1、农村公共产品供给总量不足。

2、农村公共产品供给结构不合理。

3、村公共产品供给主体责任不明确，农民无法与城市居民享有同等发展机会。

4、公共产品的需求表达机制缺失。

二、当前我国农村公共产品供给的对策建议
1、公共财政投入机制，建立城乡一体公共产品供给制度。

2、市场机制，拓宽农村公共产品的资金渠道，充分完善和利用市场资金，提高农村公共产品的筹资能力。

3、有效的农民需求表达机制，完善农村公共产品供给的决策机制。

论文摘要
目前，我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。

农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展。

农村公共产品供给效率低下已成为我国三农问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。

本文以保护农民享受公共产品消费权为出发点，分析我国农村公共产品供给体系的现状及存在问题，并在此基础上提出完善农村公共产品供给体系的对策建议，并初步探讨了相应的配套改革措施。

关键词：农村/公共产品/现状问题/对策建议
农村公共产品供给的现状问题及对策建议
公共产品在经济学中也称为公共服务。

根据公共经济学理论，农村公共产品是指在农村范围内，满足农民居民生产生活需要的、消费上具有非竞争性、受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、社会福利等各个领域。

农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共产品的一个重要的组成部分，但从目前农村公共产品供给的现状来看，虽然近些年取得了一些突破，但还存在一些问题。

致使在当前新农村建设中因不能有效提供公共产品，而成为农村经济社会发展的瓶颈。

因此，保护农民享受公共产品消费权，分析我国农村公共产品供给存在的现状问题，并在此基础上提出改善农村公共产品供给对策建议。

一、当前我国农村公共产品供给的现状问题
1、农村公共产品供给总量不足。

公共产品是指那些消费具有非排他性和非竞争性但收费存在困难的产品。

公共产品由公共部门(政府)来生产能实现公共产品供给的相对有效性。

我国基层乡镇是农村公共产品提供事实上的主体，广大的农村地区公共产品主要由农村政府(乡、镇或村集体)来生产和提供，但受经济发展水平的限制，基层政府普遍面临制度内财政不足的困境，大多数农村基层政府和组织财力非常有限，导致多年来农村公共产品的供给总体不足，目前农村的纯公共产品主要有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。

准公共产品有：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。

我国中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担，本应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。

特别是农村税费改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水电建设外，国家把地方建设的任务交给县、乡政府，不再通过拨款加以支持。

作为农村公共产品供给主体的县、乡政府，由于财政紧张，对农村公共品的投入锐减，特别是老、少、边、穷地区就更加难以生产。

如，基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政
府以及村承担。

这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权。

另外，全国的乡镇多数财政困难，无力承担和提供农民所需的公共产品。

久而久之，广大农村地区的公共产品严重短缺，远不能满足农民需要，甚至于应由中央政府提供的纯公共产品农民也享受不到或非常有限，如消防服务、基础教育、公共卫生保障系统服务等等。

与城市居民相比，农民的权益大受损害。

主要表现在：一是农村的交通、供电、供水、信息网等基础设施建设严重滞后。

二是农村九年义务教育目标仍未实现，尤其是西部地区适龄儿童辍学、失学问题还很严重，农村义务教育经费短缺，硬件设施欠缺，农村优秀教师流失等原因，导致农村教学的质量普遍低下。

三是农村医疗卫生设施落后，农民看病难、因病致贫等现象时有发生。

四是当前我国农村的社会保障覆盖面极低，大部分农村连最低生活保障都不能保证，尤其是在广大的中西部地区此类公共产品的供给严重缺乏，农民面临生存难、养老难的双重压力，迫切需要政府建立和完善覆盖城乡的社会保障体系。

2、农村公共产品供给结构不合理。

农村公共产品的供给，主要是要帮助农民发展生产，改善生活质量。

但很多地方出于“政绩”的利益动机，热衷于一些见效快、易出政绩的短期公共产品的生产，而忽视见效慢的长期公共产品的生产；热衷于提供新建项目，而不愿维护旧项目；硬件多，软件少；准公共产品多，纯公共产品少。

比如，国家实施积极财政政策，增加了农村电网改造、道路建设、广播电视等方面的投入，但农民急需的基础教育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农村水利设施建设和维护等至今仍是公共产品供给的“盲点”。

这就导致在农村公共产品的供给上农民的需求与供给产生了错位，影响了农村公共产品供给的效益。

这样，不仅造成农村公共产品供给效率低下，浪费了有限的乡村财力资源，而且直接损害了农民利益，甚至威胁经济社会持续健康协调发展和国家的长治久安。

此外，农村公共产品供给结构的不合理还表现为城乡之间供给的不公平和农村地区间供给的不公平，农民没有相同的国民待遇。

根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共产品和公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共产品和公共服务，则居民纳税就无据可依。

多年来，我国无论是中央还是地方都非常重视城市公共产品的生产和提供，在生产了供全国居民消费的纯公共产品，如国防、安全系统外，还投入大量的财政支出在城市生产和提供准公共产品，使城市居民可免费享受纯公共产品或支付较低的价格即可消费准公共产品。

虽然目前我国已逐步取消了农业税，但长期以来农民所缴纳的各种税费明显偏高。

虽然农民纳税比城市居民多，但从政府那里获的公共产品供给却相当有限。

近几年
的财政支农支出，虽然绝对量有很大的增加，但相对量即农业支出占国家财政支出的比重却一直下降。

国家财力投入的不足，导致农村公共产品供给严重短缺。

但由于县、乡(镇)政府财力有限，根本无法承担如此沉重的公共产品供给负担，最终只有减少或不提供公共产品。

3、农村公共产品供给主体责任不明确，农民无法与城市居民享有同等发展机会。

根据财政分权理论，中央政府应该主要负责全国公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供，跨区域的公共产品由中央和地方共同提供或几个区域联合提供。

但实际上，中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出。

由于没有体制内财政的保证，乡镇政府只能凭借自身的行政强力寻求制度外财力，所以事实上制度外供给成为我国农村公共产品供给的鲜明特点，比如“采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采取民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的激励方式，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。

”这样无形中本来应该由国家负担的职能便被转嫁给了农村经济组织和农民，尤其是在乡镇集体经济不发达的地区更是如此，这样影响了农村公共产品的供给能力。

以农村义务教育为例，其毫无疑问是典型的公共产品，应该由国家尤其是中央和省级财政承担，但由于体制等多方面原因，这部分投资仍然没有完全到位。

从2002年以来，我国虽然把农村义务教育的直接责任由过去的乡镇为主提升到以县为主，但在经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、总体保障水平低、农民教育负担偏重等问题，过分强调地方政府在兴办教育中的作用，忽略了地区间客观上存在的发展差异和不平衡，使我国义务教育的初衷难以完全实现。

还有农村的社会经济条件远落后于城市居民，一些基本的生活设施公共产品的提供在大部分的农村根本没有。

如，供暖供热设备、自来水体系、小区休闲健身场所。

但更为重要的是，农村的自然条件比城市要恶劣，如大江大河的治理，边远山区防震、防洪、防止山体滑坡等一些重大的自然灾害。

城市要面对的主要是居民生活的公共产品的提供，但农村的主要精力却还停留在生产基础设施的提供上，要寻求与自然相平衡的良性公共产品提供体系，关系到农村的长治久安和新型农民的培育。

而且，自改革以来，由于基层政府资金不足，而且因为缺乏长远眼光，对不能快速给地方领导带来“政绩”的生产性产品较以前更为不足，原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，也影响了农业的持续稳定发展。

按经济学的观点，公共产品的消费对私人产品的消费量有替代性，就是减少生产成本、运输成本、销售成本和决策成本在内的私人活动的总成本，从而提高他们的收益水平。

我国农民在长期的工业化和城市化过程中做出了巨大贡献，当工业化进入到现阶段，国家经济实力增强时，政府应为农民提供大量的公共产品，农民应该得到回报。

也只有如此，农民才能在长远发展上与城市居民站在同一起跑线上。

4、农村公共产品的需求表达机制缺失。

随着我国全面建设小康社会的不断推进，农村经济发展和农民收入的提高，农民对公共产品有了新的需求。

但是由于我国长期以来农村公共产品自上而下的供给机制忽略了广大农民对公共产品的实际需求，导致农村公共产品并不能完全满足农民的需要。

当然，就我国农村目前的实际情况来看，农民受收入低、传统观念和对公共产品短视需要的影响，他们并不能完全算得上是理性经济人，所以如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国家全局利益的公共产品就会供应不足，也无法实现公共产品的最优供给。

尽管如此，面对社会利益高度分化的现实，我们必须承认不同社会群体追求自己利益的合法性并保护他们的权利，并为不同群体尤其是弱势群体表达和追求自己的利益做出制度安排。

二、当前我国农村公共产品供给的对策建议
1、强化公共财政投入机制，建立城乡一体公共产品供给制度。

农村公共产品建立和发展，需要有财政来保障，政府财政的来源应成为主要来源。

长期以来，非均衡的城乡公共产品供给制度，影响了农村经济和社会发展，为此，要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共产品供给体系。

特别是经过近30年来的改革开放所积累的物质基础，我国综合国力不断增强，现在已经到了工业反哺农业、城市带动农村的时候了。

当前，应强化公共财政投入机制，改变城乡分割的公共产品供给机制，给农民国民待遇，向农民提供与城市市民大体均等的公共产品。

应增加财政支农规模，确保财政支农资金的增速不低于财政支出增长速度；应调整财政支农结构，加强农村基础设施投资，加大教育、文化、卫生的投入力度；应构建城乡统一的社会保障体系，加快新型农村合作医疗制度建设，在全国范围内初步建立起农村最低生活保障制度，并逐步探索建立符合我国农村特点的养老保险制度等。

要消除在公共产品筹资能力上的差距，转移支付重点，向农村和中西部地区倾斜。

如，教育要从重城市、重高等教育向重
农村和基础教育转变，还有医疗卫生、基础设施等等。

考虑到我国地域辽阔，不可能由中央政府负担全国农村的公共产品的生产；同时又考虑到乡镇政府财力的有限，也难以提供广大农民所需的公共产品。

可根据公共产品的分类，由中央政府、省级政府、县级政府和乡镇基层政府分别生产和供给农村地区不同的公共产品。

受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地，方政府共同提供。

以此为准则，中央政府在提供农村公共产品时，主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的质量、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质有关的义务教育等等。

地方性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等属于准公共产品的范畴，可在政府补贴的基础上，明晰产权，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励农民自己提供公共产品。

这类产品也可先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。

2、引入市场机制，拓宽农村公共产品的资金渠道，充分完善和利用市场资金，提高农村公共产品的筹资能力。

农村公共产品的匮乏，关键是资金的缺乏，应寻求建立农村筹资机制。

要有符合市场经济运行机制要求的融资机制来筹集资金，当前，在我国农村公共产品的供给中，政府是重要的提供者。

但我国是一个发展中国家，农村人口众多，地域广阔，新农村建设对农村公共产品的需求规模很大，在国家财力尚不十分雄厚的情况下，单方面依靠政府提供公共产品，显然存在困难。

因此，结合农村公共产品的不同层次和各地的地区优势，积极拓展农村公共产品的资金筹集渠道，实现公共产品供给主体的多元化具有重要意义。

我们应该在加大财政转移支付的基础上，调动市场的力量，实现农村公共产品投资主体的多元化。

特别是在准公共产品的供给上，政府可以提供各类优惠政策和适当财政补贴，积极引入私人资金参与农村公共产品的提供，比如通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，大量引入民间资本；也可以采取政府与私人共同提供公共产品，如“BOT”方式等。

在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于起步和探索的阶段，主要做法可以有：利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券；成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金；向金融机构融资；利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。

大型乡镇企业的作
用不容忽视，许多乡镇企业为了企业的更好发展，根据“智猪博弈”原理，如果企业不提供公共产品，单个私人因为提供的成本太高，获益太少，是绝对不会提供公共产品的，这样大家都不能获得利益。

但对企业的瓶颈制约比私人更大，“两害相权取其轻”，再加上政府的鼓励政策，企业会积极生产和提供一部分公共产品。

如，公路的修建、电网改建、绿色企业对环境的治理等等。

在农村公共产品的供给中引入公开招标、公示和竞争制度，这样不仅有利于农民的需求，还可以防治暗箱操作、权力寻租等腐败现象，应充分发挥市场的竞争机制，如允许多个电信网络、有线电视网等自由竞争，降低公共产品的提供成本，优化整个公共产品供应体系。

3、建立有效的农民需求表达机制，完善农村公共产品供给的决策机制。

目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿要彻底改变这种局面，就要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。

首先，必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。

其次，加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。

再次，建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。

作为农村公共产品供给主体的各级政府及其官员，也存在追求自身利益最大化的自利行为。

在这种情况下，政府部门提供的公共产品当然就不一定是农民需要的公共产品。

为此，要求各级政府在提供农村公共产品时，置入民本内涵，真正尊重农民的意愿，考虑农民的需求，改革现行的农村公共产品供给决策程序，使农村公共产品供给程序由自上而下向自下而上转变，建立由内部需求决定公共产品供给的决策机制。

因为农民是公共产品的使用者，也是公共产品的受益者，所以对于农村公共产品的提供来说，农民应该是主要的决策者。

为此，要在进一步推进农村基层民主制度建设的基础上，建立公共产品的需求表达机制，推进农村公共产品供给决策的科学化和民主化。

特别是在当前财政资金不足，不能同时或在短期内提供所有农村公共产品的情况下，一定要根据农村的实际情况和居民的需求意愿，确立农村公共产品供给的优先次序。

总之，探讨完善农村公共产品的供给的现状问题及对策建议，对于社会主义新农村建设，促进农村经济社会持续发展，具有重要的理论和现实意义。

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