【建纬观点】PPP模式在水利项目中的应用——江西峡江水利枢纽工程项目案例分析

【建纬观点】PPP模式在水利项目中的应用——江西峡江水利
枢纽工程项目案例分析
■专家
■全国律协建房委秘书长
■中国建设工程造价协会专家
■上海市建纬律师事务所副主任
江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。

水库正常蓄水位46.0米，防洪高水位49.0米，总库容11.87亿立方米，防洪库容6.0亿立方米，电站装机36万千瓦，船闸设计为1000吨级。

工程建成后，南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇，赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加11.4亿度清洁电能，改善枢纽上游77公里航运条件，并为下游33万亩农田提供可靠的灌溉水源。

江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。

该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工。

2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台（9#机）水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。

2014年，三期围堰完成拆除施工，18孔泄水闸全部投入度汛过流。

目前，9台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

项目运作模式
（一）建设管理体制
2003年，江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢
纽工程项目法人。

2008年，江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。

2009年，江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，作为项目法人，负责工程建设。

（二）合作机制
为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。

2009年，省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》，出让水电站经营权50年。

江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。

省水利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电集团公司等8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。

中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。

受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司，其股东单位包括：（1）中国电力投资集团公司江西分公司，持有项目公司80%的股权；（2）江西省水利投资集团公司，持有项目公司20%的股权。

项目法人与项目公司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜；项目公司与江西电力公司签署《购售电合同》，负责结算售电收入。

以PPP模式建设运营重大水利工程政策解读
水利是国民经济和社会发展的重要基础，国家历来重视建设水利工程，尤其是重大水利工程的建设。

自2014年国家力推PPP模式以
来，国务院及其部委陆续出台了通过PPP模式鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营的一系列文件和政策。

2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），其中提出，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营，社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。

2014年12月2日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其中明确“水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式”。

2015年5月19日，国务院办公厅转发经国务院同意的财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42号），要求在水利等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，并明确在水利等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

2015年3月17日，国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号，下称“《实施意见》”），从明确参与范围和方式、完善优惠和扶持政策、落实投资经营主体责任、加强政府服务和监管、做好组织实施等五个方面提出了二十四项具体实施意见，包括拓宽社会资本进入领域、合理确定项目参与方式、规范项目建设程序、签订投资运营协议、保障社会资本合法权益、充分发挥政府投资的引导带动作用、完善项目财政补贴管理、完善价格形成机制、发挥政策性金融作用、推进水权制度改革、实行税收优惠、落实建设用地指标、完善法人治理结构、认真履行投资经营权利义务、加强信息公开、加快项目审核审批、强化实施监管、落实应急预案、完善退出机制、加强后评价和绩效评价、加强风险管理、加强组织领导、开展试点示范、搞好宣传引导等。

《实施意见》提出，对具备一定条件的重大水利工程，通过深化改革向社会投资敞开大门，建立权利平等、机会平等、规则平等的投
资环境和合理的投资收益机制，放开增量，盘活存量，加强试点示范，鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营，有利于优化投资结构，建立健全水利投入资金多渠道筹措机制；有利于引入市场竞争机制，提高水利管理效率和服务水平；有利于转变政府职能，促进政府与市场有机结合、两手发力；有利于加快完善水安全保障体系，支撑经济社会可持续发展。

《实施意见》要求，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放，只要是社会资本，包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑由社会资本参与建设和运营；盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设，对新建项目，要建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营；重大水利工程按照国家基本建设程序组织建设，要及时向社会发布鼓励社会资本参与的项目公告和项目信息，按照公开、公平、公正的原则通过招标等方式择优选择投资方，确定投资经营主体，由其组织编制前期工作文件，报有关部门审查审批后实施；社会资本参与重大水利工程建设运营，县级以上人民政府或其授权的有关部门应与投资经营主体通过签订合同等形式，对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。

2015年5月19日，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、水利部办公厅联合发布《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》（发改办农经[2015]1274号，下称“《试点通知》”），按照《实施意见》有关要求，综合考虑地方推荐、项目基础条件、前期工作进展、项目代表性等因素，经研究，确定黑龙江奋斗水库、浙江舟山大陆引水三期、安徽江巷水库、福建上白石水库、广东韩江高陂水利枢纽、湖南莽山水库（已批复工程可行性研究报告并通过招标方式确定项目法人）、重庆观景口水库、四川李家岩水库、
四川大桥水库灌区二期、贵州马岭水利枢纽、甘肃引洮供水二期工程、新疆大石峡水利枢纽工程等12个项目为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目，并印发了《国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作方案》，试点工作方案中明确了试点项目选择、试点支持政策、试点主要内容、组织实施等内容。

《试点通知》要求力争通过2年左右的时间（2015年4月-2017年3月），探索形成可复制、可推广的经验，推动完善相关政策，今后，国家层面将继续开展试点工作，并要求各省（区、市）进一步做好重大水利工程向社会资本开放工作，在选择项目开展省级层面试点的同时，认真做好国家层面联系试点的申报和试点跟踪总结等工作。

在国家力推PPP模式，并已出台鼓励和引导社会资本以PPP模式参与重大水利工程建设运营的文件和政策规定的背景下，将会迎来一轮以PPP模式建设运营包括水利枢纽工程在内的重大水利工程的高速发展期，PPP模式在重大水利工程建设运营中将会大有可为、大展身手。

项目运作相关法律问题分析
水利枢纽工程投资额巨大，如何破解巨额建设资金缺口难题，以及怎样吸引社会资本参与，属于水利枢纽工程建设中需要亟待解决的问题，江西峡江水利枢纽工程的概算总投资就高达99.2亿元。

峡江水利枢纽工程在破解巨额建设资金缺口难题、吸引社会资本参与方面的做法堪称全国典型。

在国家发改委公布的13个具有代表性和示范性的PPP项目案例中，峡江水利枢纽工程因其在以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本等方面具有借鉴意义而成功入选。

下文将对峡江水利枢纽工程项目运作过程中所涉及的相关法律问题进行分析，以便为其他类似工程项目提供借鉴。

（一）峡江水利枢纽工程项目运作模式的法律分析
项目运作模式，亦即项目运作方式，根据项目运作方式和具体情况的不同，政府方和社会资本方的合作范围可能包括设计、融资、建设、运营、维护某个基础设施或提供某项公共服务等。

财政部、国家
发改委发布的关于PPP的规范性文件中对PPP项目的运作模式有相应规定。

财政部于2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第十一条规定：“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

”委托运营（Operations & Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费，合同期限一般不超过8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费，管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。

国家发改委于2014年12月2日印发的《关于开展政府和社会资
本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）第三条第（二）款将PPP操作模式划分为：“1.经营性项目。

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（B0OT）等模式推进。

要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2.准经营性项目。

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。

要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3.非经营性项目。

对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

”
财政部、国家发改委相关文件中对PPP运作模式做了列举式规定，但非穷尽式列举，在PPP运作实践中，政府方和社会资本方在选择具体运作模式时，根据项目具体情况的不同，既可以选择财政部、国家发改委上述文件中所明确列举的PPP运作模式，也可以在上述PPP运作模式之外选择其他不为现行法律和行政法规所禁止的PPP运作模式。

江西峡江水利枢纽工程项目在具体实施和运作过程中存在着以下特殊之处：1、项目所需资金额巨大，该工程概算总投资为992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元，其他渠道落实资金额巨大，融资需求和压力非常大。

2、在引入社会资本之前，江西省水利厅于2009年组建了江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，作为项目法人，负责工程建设，即峡江水利枢纽工程的建设工作系由项目法人即江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部负责，社会资本方无需负责峡江水利枢纽工程的建设工作。

在确定峡江水利枢纽工程项目通过PPP模式引入社会资本参与的具体运作模式时，应当考虑上述特殊之处：一方面，该项目需要通过其他渠道落实资金59亿元，融资
需求量巨大，且巨额资金需要在工程项目建设期内即予支付；另一方面，由于该项目建设工作已确定由专门成立的项目法人负责，所引入的社会资本方无需负责该项目的建设工作。

综上，在通过PPP模式引入社会资本参与峡江水利枢纽工程时，应当选择能够快速获得巨额资金、而社会资本方无需负责项目建设工作的PPP运作模式。

峡江水利枢纽工程项目引入社会资本参与的模式和过程是：首先，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，2009年，江西省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》，出让水电站经营权50年。

其次，采用邀请招标方式确定水电站经营权的受让主体，江西省水利厅同时向8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与江西省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈，中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

最后，2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。

峡江水利枢纽工程项目所采取的PPP运作模式与财政部、国家发改委上述文件中所明确列举的转让-运营-移交（TOT）模式较为接近，但亦有明显不同。

所谓TOT模式，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年，但江西省水利厅系将水电站经营权出让给通过邀请招标方式确定的受让方，而非将水电站资产所有权转让给通过邀请招标方式确定的受让方。

对政府方而言，通过出让水电站经营权，获得了受让方支付的39.16亿元，且该39.16亿元系在工程建设期内支付，解决了需要通过“其他渠道落实资金590,516万元”中的大部分（近2/3）资金，达到了政府方通过PPP模式引入社会资本解决峡江水利枢纽工程项目建设资金需求的目的；对受让方而言，其系在水电站建设完成后获得50年的水电站经营权，受让方只需负责水电站的经营，而并不
需要负责水电站及整个工程项目的建设，水电站及整个工程项目建设的风险主要是由政府方来承担，受让方所承担的风险较小，同时，受让方通过经营水电站（经营期限长达50年），并与江西电力公司签署《购售电合同》，可以收回投资并获得合理回报。

这也是政府方出让峡江水利枢纽工程中水电站经营权时能够吸引多家社会资本积极参与的重要原因。

峡江水利枢纽工程项目所采取的PPP运作模式可以充分表明，在选择具体PPP项目的运作模式时，不应受限于财政部、国家发改委文件中所明确列举的PPP运作模式，也不应受限于实践中已有的PPP运作模式，只要适合于具体PPP项目的建设运营，且不违反法律和行政法规的禁止性规定，均可以在实践中进行探索和尝试。

峡江水利枢纽工程项目中所采取的PPP运作模式具有以下显著特点：
1、政府方通过邀请招标方式选择水电站经营权受让方，并于2010年与所确定的水电站经营权受让方签订《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》时，作为出受让标的（水电站经营权）所依附的水电站尚处于建设过程中，出受让标的（水电站经营权）在将来一个时间（水电站建设完成并投产）才能进行交割，政府方组建的项目法人（江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部）将按照机组投产时间与项目公司逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜。

这表明，在通过PPP模式引入社会资本参与重大水利工程乃至其他基础设施项目的建设运营时，一方面，不必拘泥于产权（所有权）的转让，经营权或其他合法权益亦可进行转让或出让；另一方面，在转让或出让产权（所有权）、经营权或其他合法权益时，不必拘泥已经存在的权益，对将来才形成或产生的合法权益亦可进行转让或出让，该点对既需要由政府方来控制项目建设、而又需要引入社会资本以解决项目建设所需资金的PPP项目而言具有非常重要的意义。

2、政府方出让峡江水利枢纽工程水电站经营权的期限为50年，期限较长，超过了一般特许经营项目的20-30年的期限。

这表明，在通过PPP模式引入社会资本参与重大水利工程乃至其他基础设施项目
的建设运营时，可以根据项目的具体情况确定合理的合作期限，该期限可以超过一般的特许经营期限，以保证社会资本能够在合作期限内收回投资并获得合理收益，从而增加对社会资本参与的吸引力。

（二）峡江水利枢纽工程项目社会资本选择方式的法律分析
政府方选择PPP项目社会资本合作方，实质上属于政府采购的一种，应当遵循我国现行法律和行政法规中的规定，包括《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等。

《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

”《招标投标法》第十条规定：“招标分为公开招标和邀请招标。

公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。

邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

”第十一条规定：“国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。

”《招标投标法实施条例》第八条规定：“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标；但有下列情形之一的，可以邀请招标；（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量签字投标人可供选择；（二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。

”
为了规范政府和社会资本合作项目政府采购行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，财政部于2014年12月31日印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号），该办法第二条规定：“本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平和公正和诚实信用的原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

”第四条规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞。