加强政协政治协商制度建设的研究报告

关于加强政协政治协商制度建设的研究报告
XX首次提出要“健全社会主义协商民主制度”,明确了人民政协作
为协商民主重要渠道作用,这对新时期人民政协事业的发展提出了新的更高的要求.为更好地贯彻落实XX精神,落实《XX省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》的重要内容,充分发挥政协的优势和作用,进一步加强我市政治协商制度建设,确定“加强我市人民政协政治协商制度建设”为XXXX年度重点调研课题,由XXX任副组长,组成由市有关部门、政协委员、专家学者以及民主党派、人民团体等负责人参加的课题组.
课题组专程考察了广东、福建两省,就新形势下如何加强人民政协工作,尤其是协商民主制度建设等方面的内容,与广东省广州市、深圳市、开平市及福建省福州市、厦门市等地的政协进行座谈交流, 详细了解各地政协在协商民主实践中取得的成效及面临的新问题,形成《关于赴广东、福建等
地学习考察协商民主制度建设的情况报告》, 并已报告市委.
为深入分析我市政治协商制度建设的现状,进而提出可行的、有针对性的意见建议,课题组通过查阅资料、网络咨询、电话访谈等形式,汲取各省市在政治协商制度建设方面的经验和做法；多次组织相关部门召开座谈会,听取市有关部门、政协委员、专家学者等各方面的意见和建议；走访了一些民主党派、政协委员及政协参加单位,在此基础上形成了《关于加强我市人民政协政治协商制度建设的研究报告》.
课题组认为：近年来,我市政治协商在实践中取得了初步成效, 为健全我市政治协商制度提供了有益的启示,奠定了坚实的实践基础. 当前,进一步加强我市人民政协政治协商制度建设,就要结合我市实际,借鉴各地有效经验,从制度文化、实体规范、运行机构和运作机制四方面入手,以加强全社会对政治协商制度的认同、完善政治协商制度建设、发挥人民政协在协商民主中的重要渠道作用、确保民主协商规范及有序运行,从而完善政治协商制度和工作机制,整体推进我市政治协商广泛、多层、制度化发展.
课题组建议：市委出台《XX市委关于贯彻＜xx省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》的实施意见》,以促进我市政治协商的制度化、规范化、程序化建设；市委在XXXX年第二季度召开全工作会议,全面总结我市人民政协工作,检查《XX省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》落实情况,部署下阶段政协工作,进一步推动我市人民政协事业深入发展.
一、近年来我市政治协商制度建设情况及成效
随着经济社会的快速发展,我市政治协商工作不断创新发展.党政领导高度重视政治协商,协商氛围日渐浓厚,协商科学化水平不断提高,政治协商制度建设取得了初步成效.
（一）政治协商制度得到了加强
市委、市政府积极推进我市政治协商工作的制度化、规范化、程序化建设.上届市委五年内先后出台了《XX市委关于贯彻〈XX省委贯彻落实关于加强人民政协工作的意见的实施意见〉的意见》和《XX 市委关于进一步加强新形势下人民政协工作的若干意见》,建立健全了市委常委会定期听取政协党组工作汇报、市委市政府领导出席政协会议、主要领导列席市委常委会、重大情况通报、重大决策协商和议政座谈会协商等制度.此外,还建立了市委副书记联系政协工作制度、四套班子秘书长联席会议制度、党政部门同政协专门委员会对口联系制度、政协提案落实情况通报制度、政协社情民意信息“直通车”制度、政协视察调研报告办理落实反馈制度等.这些制度为我市政治协商工作规范有序开展创造了良好的条件.
加强制度建设,使政治协商工作更加规范有序.近年来,为更好地适应新形势新任务的要求,结合自身实际,先后研究制定了《政协XX市委员会委员外出学习考察规定》、《〈反映社情民意信息工作条例〉实施细则》、《XX机关目标化管理暂行办法》、《政协XX市委员会优秀政协委员评选暂行办法》、《委员界别小组管理办法（试行）》和《关于邀请市政府及
相关职能部门通报情况办法》等一系列规章制度.这些制度既是民主协商的结果,又反过来推动了我市政治协商的制度建设.
（二）政治协商的运行机构建设取得了很大进展
积极履职,成效显著.一是坚持把围绕中心、服务大局作为履行职能的首要原则,围绕我市各阶段工作主线,组织开展多层次协商议政活动,为市委市政府科学决策、民主决策提供重要依据和参考.二是把维护好、实现好人民群众根本利益作为履行职能的出发点和落脚点,深入开展视察调研、民生提案督办、反映社情民意等工作,提出了一系列的意见建议,促进了我市民生改善和社会和谐稳定.三是机关建设得到加强.市委重视政协机关干部队伍建设,把政协机关干部的培养、交流和使用纳入党政干部的总体规划中O注重加强自身建设. 通过深入开展学习实践科学发展观、创先争优活动、集中整治“庸懒散奢贪”等活动,使机关干部的事业心、责任感不断增强,求真务实、勤奋工作、创先争优的风气日益浓厚.
民主党派和界别的作用更加突出.当前,民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务和政协领导成员中占有一定比例的规定得到落实.我市各民主党派都已建立了比较完善的组织体系,工作机构设置趋于合理.近年来,随着爱国统一战线不断发展壮大,我市参加人民政协的现设界别共XX
个.XXXX年制定了《委员界别小组管理办法（试行）》,以进一步加强政协自身建设,在履行职能中更好地体现界别优势,发挥界别作用.
政协委员队伍建设进一步加强.通过走访政协委员,举办委员联谊活动、建立委员履职档案实施动态管理等方式,增强政协组织的凝聚力和向心力,激发委员的履职积极性,发挥委员的主体作用.建立健全与各党派团体的联系及合作,通过主席会议成员定期走访各党派团体,定期召开各党派团体秘书长联席会议,组织各党派团体参加政协专题视察、调研等活动,引导各民主党派人民团体加强自身建设, 认真履职,服务社会,为推动我市科学发展、促进社会和谐献计出力.
（三）政治协商的运作机制建立并逐渐完善
一是探索政治协商的有效路径和形式.首先是通过会议进行协商. 市委常委会每年至少召开一次会议,专题听取和研究政协工作,解决政协工作中的有关问题；在每年的政协全体会议上,市委、市人大、市政府领导集体出席,听取政协委员意见建议,就XX发展大计进行广泛协商；在政协常委会议上,围绕市委、市政府全年工作计划、重大建设项目和重点民生工程,以及即将出台的重要文件,深入开展协商讨论,就重大决策进行重点协商；在专委会会议上,各专门委员会与各承办单位就如何办理落实委员提案、建
立健全有关政策措施、加强和改进工作等问题进行专题协商；另外,还有主席会议、议政座谈会、各界别委员座谈会等会议形式,从而形成了多层次会议协商的工作机制.其次是通过意见建议和调研视察报告进行协商.组织各参加单位就政府工作报告、全市国民经济和社会发展计划及其他重要问题, 开展专题议政活动,向市委、市政府提出一批意见建议,内容涵盖了经济、政治、社会、教育、科技、文化、卫生等诸多方面,许多意见建议直接转化为我市的重大决策.还精心选题,就关系我市发展全局的重点课题,深入调研论证；突出重点,就引领我市发展的重点项目, 专题视察督办,先后向市委市政府报送了一批高质量的调研视察报告, 产生了良好的社会效果.
二是明确了先协商后决策的政治协商基本程序.XXXX年《XX市委关于贯彻〈XX省委贯彻落实关于加强人民政协工作的意见的实施意见〉的意见》、XXXX年《XX市委关于进一步加强新形势下政协工作的若干意见》中明确规定,要“继续把重要问题在决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入党委议事程序、政府工作规则,不得以通报情况代替政治协商,不得以个别征求意见代替应当以组织形式进行的政治协商.”市委切实把政治协商纳入决策程序,许多重要问题在决策之前和决策过程中在政协进行充分的民主协商,切实保证了重大决策协商在党委决定之前、人大
通过之前、政府实施之前,受到社会各方的充分肯定.
二、我市政治协商制度建设中现存的问题及其原因
虽然我市在政治协商制度建设方面取得了一定成效,但是,我市在政治协商制度建设方面还存在不少困难和问题,人民政协协商民主的重要渠道作用还没有得到充分发挥.课题组对需要改进的薄弱环节进行了如下梳理.
（一）对政治协商制度的认识有待进一步提高
一是对政治协商的地位作用缺乏正确的认识.虽然党委、政府非常重视政协工作,但是仍有少数同志对人民政协工作认识不足：在执政党内,有的同志没能将人民政协政治协商上升到“是中国共产党领导的多党合作的重要体现,党委、政府科学决策民主决策的重要环节, 提高执政能力的重要途径”这一高度来认识,往往把政治协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段；或认为政治协商没有太大作用,是走走过场,形式上表示一下；有的甚至心存人民政协政治协商是插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展的误解；在参政党内,有的民主党派成员参加党派,更多是为了广交朋友或获取荣誉, 他们的协商意识和责任感不强；有的认为政治协商的关键在于执政党领导的意志和决心,因而他们对政治协商制度建设的态度不热情；还有些民主党派成员怕因积极参与协商议政而被说成“争权”、“越位”.
这些片面的认识在一定程度上弱化了人民政协政治协商的作用.
二是对政治协商制度建设的重要原则存在认识不足的情况.在《关于加强人民政协工作的意见》中明确指出“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则.”但目前,在党委、人大、政府进行决策的议事规则中,并没有把“政协政治协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前,先协商后决策、先协商后决定、先协商后通过”的有关内容纳入进来,进行统一部署和协调,致使在政治协商中陷入“一头热”的尴尬境地,从而制约了政治协商作用的发挥.
（二）政治协商制度的规范缺乏操作性
一是实体规范建设方面,政策性规范偏多.往往只是从宏观上指导,缺乏操作性.比如,对政治协商虽然有“制度化、规范化、程序化”的要求和规定,但在实践中,对党委、人大、政府的规定,尤其是对党政领导重视和支持政协政治协商缺少内容、方式和程序上的具体规定.这样的规范容易造成一定程度的随意性和不确定性,造成人民政协履职活动出现内容与形式的不统一,从而影响履职质量.政协自身制定的规章制度对于政治协商制度建设虽有引导作用,但也只能是较低层次的规范,对权力机构和党政部门而言
并不具有刚性约束力.
二是程序机制的规范有待加强.程序规范主要应该包括步骤和时间两个方面.从步骤看,我市政治协商的程序链还不完整.政治协商往往取决于党政领导及职能部门尤其是主要领导的主观认识程度,领导的意志和决心是政治协商的关键因素.在具体协商中,许多环节还存在开展协商的主动性不足、开展协商的诚意不够,政治协商可有可无、可重可轻的形式化和随意性问题.如,文件中强调要把“政治协商纳入决策程序”,但由于缺乏具体的制度规定及明确的环节和流程设计,哪些问题需要协商、协商到什么程度,哪些属于“重要、重大问题”,哪些属于“部门事情、其他问题”等还不明确,造成政治协商还只是一种咨询性政治参与,没有形成程序性的政治参与.从时间规定看,现有时间限定大多还较为笼统.如,许多文件中虽然明确“决策之前”和“决策执行过程中”进行协商,但“决策之前”这是大原则,操作起来,难免会出现随意性,出现协商主体准备时间不充裕的情况.此外,现在的时间规定大多还只是对协商前的准备而设定的, 对于协商过程中的其他环节则很少有明确的时间规定,这些都使得很多协商过程没有充分展开.
三是协商成果评价机制尚不健全.首先是缺少对协商成果健全的评价和监督机制.如在落实协商意见和建议时,主要还是靠部门领导的自觉性,而缺乏有效的约束机制.由于缺乏完善的政治协商责任追究制,对不将政治协商纳入决策程序的组织和个人而言,造成决策失误如何处理、该负什么责任都没有规定,这都影响了民主协商的实效性.其次,缺少对协商成果能否及时转化为决策的评价监督机制,在民主协商中还存在着协商成果不能转化为决策依据的现象.尽管对某些重大问题也形成了很好的意见,但由于政协不是一个决策性的权力机构,常常是协商之后,有关方面可听也可不听,可采纳也可不采纳；还有些协商成果己经转化成政策,但由于缺少必要的评价监督机制, 而得不到很好执行,不但浪费了制定决策的资源和成本,也会使决策丧失其应有的权威性和严肃性.
（三）人民政协的组织机构亟待完善
我基层工作机构空缺.在全国各省会城市中,我市是唯一没有区级政协委员会的省会城市.XX报告中强调要“积极开展基层民主协商”.搭建基层协商载体和平台,必将有利于深化基层民主协商.调查研究的对象、地点及协商监督的内容往往涉及基层各个方面,需要密切配合,给予协助,以加强相互的联系.由于我基层工作机构的空缺,和基层之间,许多信息不畅
通,许多资源不能实现共享,制约了工作的开展.
三、进一步加强我市政治协商制度建设的建议
进一步加强我市政治协商制度建设的总体思路是：党委领导、政协牵头、部门协作、社会参与、稳步推进.在这一总体思路指导下, 要遵循政治协商的基本原则,整体部署、协调实施,构筑与XX经济社会发展相适应的政治协商制度建设.为此,综合调研情况,课题组提出如下建议.
（一）培育制度文化,加强对政治协商制度的思想认识
注重多层次、多渠道的宣传教育工作.加大对领导干部有关人民政协理论知识的培训力度,进一步把人民政协理论学习纳入年度培训计划,列入市委党校（市行政学院、社会主义学院）教学计划中,深化各级领导干部对政治协商制度在我国民主政治建设中的性质、地位、作用的认识,提高把握人民政协工作方针、政策的能力；加大对政协委员的教育培训,依托省内各级各类院校,组织引导委员认真学习党的路线方针政策,学习人民政协理论,切实提高理论素养、政策水平和履职能力；要有计划、有重点地组织新闻媒体宣传和报道民主协商活动及协商成果,加深人们对政治协商制度建设的关心程度,培育民主协商良好的社会氛围；进一步强化公民教育,增强公
众的民主意识, 逐步扩大我市公民有序的政治参与.
广泛、深入地开展人民政协理论研究和实践探索.要深入学习领会XX 报告精神,加强人民政协理论研究.坚持理论联系实际,使理论研究紧扣人民政协工作实践,以理论创新推动工作创新；加强人民政协理论研究建设和各党派、人民团体的理论体系建设,统筹发挥运用好省内高校、党校、科研机构专家学者的骨干作用,研究政治协商制度建设发展中的新情况新问题,发挥政协作为协商民主重要渠道作用,推动我市人民政协理论研究工作取得新进展.
（二）制定制度规范,加强政治协商工作的制度保障
建议出台《XX市委关于贯彻＜xx省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》的实施意见》（以下简称《意见》）.根据XX关于“健全社会主义协商民主制度”的精神、《关于加强人民政协工作的意见》和《XX省委贯彻落实关于加强人民政协工作的意见的实施意见〉》要求,按照市委关于推进政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设的部署,为我市政治协商工作提供制度保障,建议研究制定《意见》.通过出台《意见》这一指导性文件,明确规范我市政治协商的地位作用、指导思想、协商原则、
协商内容、协商形式、运作程序、反馈机制、保障与考核等,使党委的主导地位更加明确、政府和职能部门的支持参与更加主动、政协的政治协商更加切实有效,保证党委领导下政协与人大、政府协调一致地开展工作,促进政治协商向制度化、规范化、程序化发展.
（三）健全运行机构,发挥协商民主的重要渠道作用
加强基层政协组织建设.贯彻落实XX提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“积极开展基层民主协商”的要求,建立健全我基层工作机构,扩大政治协商基础,推动我事业向前发展.积极探索在全市镇（街道）设立政协工作委员会,或在镇（街道）、社区、企业设立政协委员联络室、委员工作室,将政协工作向基层拓展, 把民主协商向更贴近群众的地方延伸,通过在基层搭建政协履职平台, 丰富履职内容,创新履职方式,发挥政协在群众工作和社会服务管理创新中的积极作用.
加强协商队伍建设,增强民主协商的质量和水平.优化政协委员结构,在创新委员产生办法、建立委员退出机制等环节加大工作力度, 发挥委员主体作用；充分发挥政协界别的特有优势,尊重和保障各界别以本届别的名义发表见解和主张,及时有效地反映本界别群众的愿望和诉求.同时,建立健
全重点课题共同调研、重大活动共同参与、重要资源共享等制度,组织引导政协各参加单位加强自身组织建设, 强化政治协商意识,积极履行政协职能,发挥好各参加单位的组织优势,为我市经济社会发展和政协事业的进步作出积极贡献.
加强政协机关自身建设.要充分发挥政协党组班子在政协组织中的领导核心作用,保证党的路线、方针、政策和重大决策部署贯彻到人民政协的全部工作中去.各级党委要关心和重视政协干部队伍建设, 不断优化政协领导班子和政协机关干部的年龄结构、知识结构,加大政协干部的选拔交流力度,特别是要重视党外后备干部的培养、选拔和使用,提高政协机关的活力.加强政协机关效能建设,进一步完善各项制度,努力把政协机关打造成办事高效、服务热情、团结和谐的委员之家,调动委员参与政治协商的积极性和主动性,提升政治协商的服务保障水平.要为政协履行职能提供经费保障,营造政协履职的良好环境.
（四）完善运作机制,确保政治协商规范、有序运行
一是规范政治协商的操作程序.首先,要保证政治协商的基本程序在协商中不能缺略,从而构成一个完整的政治协商过程.这些基本程序就是协商过程中按照时间依次安排的步骤环节,包括协商议题的提出和确立、协商
活动的安排和准备、通过协商达成共识形成协商意见、协商成果的整理和报送、协商成果的运用和反馈等各环节.其次, 要进一步明确和坚持“三在前”、“三在先”的原则,即重大的决策要主动协商或征求意见在党委决策之前,人大通过之前,政府实施之前,制定地方经济,社会发展中长期规划要先协商后决策,对重要人事安排和人民群众生活中的重大问题要先协商后决定,对平时出台的地方重大政策和法规条例,要先协商后定案；再次,对政治协商流程中的每个环节要有明确的时限规定.如,对决策、通过、实施“之前” 进行较为具体的规定,以便认真调研、精心准备,避免协商流于形式.
二是完善政治协商的成果评价、监督机制.首先,建立协商成果的办理、评议和反馈机制.明确规定凡是经过协商的重要议题,在提交市委、市政府讨论时,应当附上协商意见.市委或市政府主要领导及有关职能部门的负责人要亲自阅批协商成果的办理情况.被党委、政府采纳的政治协商成果,牵头落实部门要在办理完毕后及时向党委、政府报告,并将报告抄送政协.要赋予政协必要的监督权,以加强视察、督查,对不落实协商成果的部门和领导进行问询.要确保政协的建议权.如,对所协商的事项有半数以上参与协商者反对,则该协商事项应建议修改方案后重新协商或暂缓施行.要及时将决策执行过程中出现的情况反馈给政策制定部门,以便修正决策,提升协商
的成效. 其次,建立和完善政治协商领导机制.党委、政府要高度重视人民政协政治协商,把支持政协开展政治协商纳入工作总体部署,及时研究并统筹解决政协政治协商工作中的有关问题.建立健全市人大常委会与立法协商机制,充分发挥我委员在地方立法中的重要作用.要把重视人民政协政治协商、发挥好政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项内容,将主持和参与政协政治协商及落实反馈协商意见的情况,纳入领导班子和领导干部考察考核内容,及时进行评估,促进协商工作的落实.再次,建立健全政治协商信息公开和过程开放机制.
除了涉及到党和政府机密、商业性秘密和个人隐私等外,其他协商活动信息,如,协商的议题、时间、意见和建议、成果办理等信息,要通过适当形式向决策部门通报或向社会公示,使协商主体及时投入到协商过程中,也为公众从外部评价监督协商开展情况提供前提条件. 探索建立政协委员“协商成果办理评议机制”,通过对协商成果的公开评议,强化监督作用,促进协商成果的落实.
三是丰富政治协商形式.要进一步健全现有协商形式.人民政协政治协商具体形式主要包括政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会等.XX 报告中又提出。