如何处置跨界危机——天津港8·12事故分析

（二）受灾体复杂 从受灾体来看，“8•12”事故发生后所冲击的物 理空间、虚拟空间和心理空间“三个空间”都高度 复杂。 1. 物理空间 ：交叉点。“8•12”事故发生地为各 方管理的交叉点、接合部、模糊地带。一方面，港 口管理体制不顺。交通运输部、天津市政府以及天 津港集团公司对港区管理职责交叉、责任不明，天 津港集团公司政企不分，港口海关监管区（运抵区） 安全监管职责不明。另一方面，危险化学品安全监 管体制不顺。危险化学品生产、储存、使用、经营、 运输和进出口等环节涉及交通、海关、公安、质检 等多部门，地区之间、部门之间的相关行政审批、 资质管理、行政处罚等未形成完整的监管“链条”， 部门之间没有做到互联互通。 2. 虚拟空间 ：聚焦点。事故发生后，迅速引爆 国内舆情，成为全国性热点事件。据统计，截至 8 月 13 日 20 时，相关舆情总数达 57305153 条，其中 微博 56587458 条。截至 8 月 19 日 17 时，此次事故 相关新闻报道及转载共计 48.6 万篇，微博主帖共计 292 万条，相关微话题总阅读量超过 40 亿次，微信 公众号相关文章近 3 万篇。整个事故舆情走向呈现 出信息量大、乱象多、多股力量交错、社交媒体成 为舆论主阵地的复杂局面。[8] 3. 心理空间 ：脆弱点。事故发生后，迅速触动 了公众敏感的神经。涉事企业安评环评是否真的合 格、危化品仓库为何离居民区这么近、危化品经营 资质管理是否有漏洞、消防员灭火方式是否正确、 爆炸是否会造成周边环境污染等，很快成为媒体和 社会质疑的焦点。[9] 同时，由于事故突如其来，猝 不及防，不论受灾群众、伤者、死难者家属还是抢 险救援人员，都承受着巨大的心理压力。 （三）救灾体复杂 从救灾体来看，“8•12”事故发生后承担抢险救 援任务的救灾体，在处置的层级、主体、阶段“三 个维度”都高度复杂。 1. 纵向 ：多层级
如何处置跨界危机
——天津港“8•12”事故分析
钟开斌
[摘 要] 跨界危机处置是当前理论界和实务部门面临的一个重要新兴课题。天津港“8•12”事 故是一起致灾体、受灾体、救灾体都高度复杂的特别重大危险化学品火灾爆炸事故， 应急处置过程具有多层级、多主体、多阶段的复杂特征。推进跨界危机处置制度化建 设，必须建立健全权责对等的属地管理机制、集中有力的统一指挥机制、分工协作的 现场指挥机制、科学规范的专业处置程序。
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的机构和人员，自下而上包括事故企业、天津港、 滨海新区、天津市、中央等不同层级。事故发生后“，天 津港公安局消防支队和天津市公安消防总队共向现 场调派了 3 个大队、6 个中队、36 辆消防车、200 人参与灭火救援”。滨海新区党委政府领导和相 关部门负责人赶赴现场开展先期处置，武警天津 总队官兵迅即赶到现场投入行动，天津警备区组 织滨海新区军事部和某预备役师的应急分队赶赴 事故现场。13 日凌晨 1 时左右，天津市委代理书 记、市长黄兴国赶赴现场，成立总指挥部。5 时许， 国务委员、公安部部长郭声琨率国务院工作组抵 达现场。公安部消防局、国家安全监管总局、国 家卫生计生委、交通运输部以及武警、北京军区 等的领导相继赶到现场。
通常认为，可以从致灾体、受灾体、救灾体三 个方面来分析危机的跨界属性。其中，可分别从起 因、过程、结果“三个阶段”，物理空间、虚拟空间、 心理空间“三个空间”，层级、主体、阶段“三个维度”， 分别对致灾体、受灾体、救灾体的复杂性进行分析， 进而评估整个危机事件的跨界属性。[4]
国务院事故调查组调查认定，“8•12”事故是 一起“特别重大生产安全责任事故”“严重复杂的 危险化学品火灾爆炸事故”。[5] 从致灾体“三个阶段”、 受灾体“三个空间”、救灾体“三个维度”的评估
“8•12”事故发生后，现场救援处置人员达 1.6 万多人，来自多个部门、多个地区以及军队、武警 等不同系统，需要建立以天津为主的强有力的统一 指挥机构。在事发初期，各相关机构和部门纷纷成 立应急指挥部，相互间沟通协调不够。例如，公安部 消防局设立抢险救援公安消防前方指挥部，国家安全 监管总局设立现场指挥部，武警部队参谋长刘振立率 武警总部前方指挥组赴一线组织指挥部队行动，北京 军区成立以参谋长史鲁泽为首的前方指挥组。
[关键词] 跨界危机；应急处置；天津港“8•12”事故
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
DOI:10.14150/ki.1674-7453.2016.04.014
跨界危机（transboundary crisis）是指发生载体或 危害对象跨越危机的基本类型，兼有两种或多种危 机性质的危机。[1] 近年来，“危机正变得越来越有跨 界性质”，经常跨越地理界限、功能界限、时间界限， 并在不可预见的方向跨界扩散，甚至升级演化为“全 球性重大冲击”。[2] 为此，建立综合性的跨界危机处 置机制，已经成为理论界和实务部门面临的一个重 要新兴课题。[3]
2. 横向：多主体。事故抢险救援涉及不同部门、 不同地区以及条块之间、军地之间错综复杂的关 系。瑞海公司的安全监管涉及交通运输部、天津 市政府、天津港集团公司以及交通、海关、公安、 质检等部门。火灾爆炸事故发生后，现场救援处 置人员达 1.6 万多人，来自解放军、武警、公安 以及安监、卫生、环保、气象等相关部门。同时， 公安部先后跨区域调集河北、北京、辽宁、山东、 山西、江苏、湖北、上海 8 省市公安消防部队的 化工抢险、核生化侦检等专业人员和特种设备， 参与事故救援处置。
3. 阶段 ：跨时段。“8•12”事故从发生到善 后，涉及爆炸前灭火救援处置，以搜救人员、灭 火、防爆、防化、防疫、防污染为重点的爆炸后 现场救援处置以及医疗救治和善后处理，中长期 环境监测评估等多个阶段，时间跨度比较长，应 急处置任务艰巨繁重。直到 8 月 14 日 16 时 40 分，现场明火才被扑灭。8 月 17 日，天津市副 市长何树山表示，经过几天的工作，已经基本上 搞清了瑞海公司内货物存放状况，达到了“百分 之九十的准确”。8 月 18 日，根据总参谋部命令， 此次救援从战区应急指挥阶段转到联合救援指挥 阶段。
[基金项目] 国家“十二五”科技支撑计划“国家应急演练仿真服务平台及其应用示范研究”(2013BAK03B07)。 [作者简介] 钟开斌，国家行政学院应急管理培训中心（中欧应急管理学院）教授。
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标准来看，“8•12”事故具有非常显著的跨界属性， 是一起致灾体、受灾体、救灾体都高度复杂的特别 重大危险化学品火灾爆炸事故。
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故抢救的部门和单位应当服从统一指挥，加强协同 联动”“任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救， 并提供一切便利条件。”2005 年公布的《军队参加 抢险救灾条例》（国务院、中央军委令第 436 号）第 七条规定 ：“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统 一领导下进行，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予， 部队的抢险救灾行动由军队负责指挥。”不过，在应 急处置实际中，地方缺乏对参与抢险救援力量足够 的指挥权、协调权，部门之间、地区之间、军地之 间有时协调配合不够。
二、“8•12”事故跨界处置面临三大难题
国务院事故调查组认为，“天津市政府应对如 此严重复杂的危险化学品火灾爆炸事故思想准备、 工作准备、能力准备明显不足。”具体来看，在“8•12” 事故跨界危机处置方面，存在纵向不同层级之间“收” 与“放”、横向不同主体“分”与“合”、不同时间 段上“专”与“兼”三大难题。
（一）多层级 ：“收”与“放” 在纵向多层级“收”与“放”关系上，我国明 确了分级负责、属地管理为主的原则。我国《突发 事件应对法》第四条规定 ：“国家建立统一领导、综 合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应 急管理体制。”第七条规定 ：“县级人民政府对本行 政区域内突发事件的应对工作负责。”2014 年修订 的《安全生产法》、2011 年制定的《危险化学品安 全管理条例》（国务院令第 591 号），也对地方的应 急处置主体责任做了明确规定。然而，在突发事件 处置现实中，“属地管理为主”经常让位于“行政级 别为主”，“谁官大谁说了算”成为常见现象。 “8•12”事故发生地虽然涉及交通运输部、天津 市政府、天津港集团公司等，事故严重复杂，国务 院工作组于 13 日凌晨赶到现场，但根据“分级负责、 属地管理为主”的原则，应急处置工作原则上应由 天津牵头组织实施，国务院工作组和中央部门、军 队、武警等提供指导、协调、支持。虽然在 13 日凌 晨 1 时左右成立抢险救援总指挥部，但因各方权责 关系未能完全理顺。8 月 17 日晚召开的国务院工作 组和天津抢险救援指挥部联席会议强调 ：天津市要 加强组织领导，按照“三严三实”的要求，勇于担当、 敢于负责，切实担负事故处置的主体责任，统筹做 好救援救治和经济社会发展各项工作。 （二）多主体 ：“分”与“合” 在横向多主体“分”与“合”关系上，我国明 确了统一领导、综合协调的原则。例如，我国 2014 年修订的《安全生产法》第八十二条规定 ：“参与事
（一）致灾体复杂 从致灾体来看，“8•12”事故的原因、过程和结 果“三个阶段”都高度复杂。 1. 原因 ：复合式。事故调查组最终认定，事故 起因为硝化棉高温自燃引发爆炸。不过，事故刚发 生时，到底是由电气线路及设备因素，还是遗留火种、 雷击、车辆起火等外部因素，还是除恐怖犯罪、刑 事犯罪等人为破坏因素引发，并不清楚。有关部门 接报的信息也不一致 ：当晚 22 时 52 分，天津市公 安局 110 指挥中心接到瑞海公司火灾报警 ；与此同 时，天津市公安消防总队 119 指挥中心陆续接到群 众报警，有的称疑似汽车起火，有的称天津港内起火、 疑似爆炸。 2. 过程 ：波浪式。事故现场经过火灾、爆炸， 现场破坏严重，情况复杂危险。整个事故的发展过 程一波三折，险情不断，险象环生。“事故涉及危险 化学品种类多、数量大，现场散落大量氰化钠和多 种易燃易爆危险化学品，不确定危险因素众多，加 之现场道路全部阻断，有毒有害气体造成巨大威胁， 救援处置工作面临巨大挑战。”事故发生后，现场警 戒隔离、人员搜救、伤员救治、现场清理、环境监测、 受灾群众临时安置、善后处置和调查处理等工作任 务繁重。 3. 结果：重创式。事故造成 165 人遇难，8 人失踪， 798 人受伤住院治疗，304 幢建筑物、12428 辆商品 汽车、7533 个集装箱受损。公安部消防局副局长、 总工程师杜兰萍称 ：“这是新中国成立以来消防官兵 伤亡最为惨重的事件。”[6] 2015 年 8 月 20 日召开的 中共中央政治局常委会会议指出，事故造成重大人 员伤亡和财产损失，血的教训极其深刻。[7] 9 月 22 日， 国务院总理李克强听取事故调查组工作进展情况汇 报时说，这次事故是一起人员伤亡特别重大、财产 损失特别巨大、社会影响特别恶劣、教训特别惨痛 的特别重大安全生产责任事故。
天津港“8•12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸 事故（以下简称“8•12”事故），是一次典型的跨界 危机。如何科学认识“8•12”事故的跨界属性，采 取综合性应急处置措施，有力、有序、有效、有度 地控制事态，是事故发生后抢险救援工作面临的重 大挑战。
一、“8•12” 事 故 是 一 次 典 型 的 跨 界 危机
在抢险救援初期，部门之间、条块之间、军地 之间没有建立很好的对接配合机制，存在冲突、卸 责的情况。例如，8 月 17 日，国家安全监管总局官 方网站首页刊载了 2012 年 12 月 11 日交通运输部发 的《港口危险货物安全管理规定》，该规定明确港 口危险货物安全管理由“港口行政管理部门”负责。 虽然国务院 2011 年发布的《危险化学品安全管理条 例》（国务院令第 591 号）第十二条将涉危险品建设 项目的安全审查责任划给了交通部门，但该条例第 六条又明确了“安全生产监督管理部门负责危险化 学品安全监督管理综合工作”，天津市安监部门在天 津港各港区也设有安全生产监督检查站。在 8 月 19 日上午召开的第九场新闻发布会上，天津港集团总 裁郑庆跃说，天津港集团与瑞海公司是坐落在同一 区域的没有隶属关系的两家企业。实际上，天津港 集团为天津港“港区企业管理单位”，“对辖区内经 营企业负有安全生产监管等职责”；企业下属的规建 部，主要负责天津港范围内的建设规划，是 2013 年