船舶签证制度的历史划分(1952-2017)

2016年11月,全国人大常委会第二十四次会议对《海上交通安全法》进行了修正，同月交通运输部海事局下发了《关于实施国内航行海船进出港报告制度有关事项的通知》，2017 年 3月交通运输部海事局下发了《关于实施内河航行船舶进出港报告制度有关事项的通知》，从规范层面，正式取消了国内航行的海船、内河船的进出港签证制度。

存在了半个多世纪的船舶签证制度， 如何寻求一个无限接近客观公正的评判，是一个巨大而艰难的课题。

对一项制度的评判首先应当了解其历史发展阶段，而不能只看一个时间点。

船舶签证制度自1952 年至今，历经三次存废六个不同的发展阶段，实施了半个多世纪。

它从行政许可逐步演变成监管制度，其功能也从单一的适航性审查逐步集聚港航规费征收、违章监管、宣传服务等多位功能。

船舶签证制度的历史渊源
依据现有史料，船舶签证制度可以追溯到战国时期楚怀王赐给儿子鄂君启的舟、车铜质符节，该符节称为“鄂君启节”，其目的是方便鄂君启在楚国域内免税从事水路经商活动，该免税通行凭证，用铭文错金详细规定了车船数目、行程期限、运载物类等，它是中国历史上最早的行船通行凭证。

至唐代，诞生了中国历史上海事管理机构的雏形——“市舶使”，行使船舶检查之责。

宋代（公元971年），正式设立专职海事管理机构——市舶司，船舶始发港市舶司签发的“公据”或“公屏”，其内容与今天的《船舶签证簿》中的内容有较多相似之处。

明代由于实行海禁，市舶司职责发生转变，主要是辨勘合、禁通番、征私货和平交易四个方面。

清代由海关统一掌管，民国初年由航政局对国内船舶查验签证。

船舶签证制度的历史划分
（1952-2017）
DOI:10.16831/ki.issn1673-2278.2019.09.027
The historical partition of ship visa scheme
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变革年代：初创到短暂废止
（1952-1958）
新中国成立后，在立法层面对海事进行规范始于1952年。

该年3月中央人民政府政务院颁布实施的《国轮进出口暂行管理办法》中规定：“本国轮船应在进口时限内办理进口签证和出港前办理出口签证”，从而正式确立了中国籍船舶办理进出港签证的制度，具有开创性价值。

然而，为了保证运输的高速度，简化船舶进出港手续，1958年8月，交通部发布《关于废止沿海和内河航行船舶进出口签证，加强船舶安全监督的决定》，废止了船舶签证制度。

功能的不可替代性，倒逼签证制度恢复
（1961-1978）
船舶进出港签证制度废止后，超载运输情况严重，港航监督部门无法及时了解船舶进出港口动态，船舶安全航行不能保证。

因此，交通部在1961年3月出台《关于恢复沿海和内河航行船舶进出港口签证制度的决定》，恢复了船舶进出港签证制度。

直至1966年11月，因为“文革”的影响，船舶签证制度第二次被废除。

虽然文革中多数制度受到冲击，但是船舶进出港签证却在水路交通管理实践中“异军突起”。

自1970年起，各地陆续恢复了中国籍船舶的进出港签证。

1970年1月11日，上海市内河航运管理处革委会发布《关于恢复船舶进出港口签证的通知》，重新恢复内河船舶进出港口的签证管理工作。

1971年12月15日，交通部颁布《船舶进出港口管理办法（试行）》，明确规定了除军舰、军用船、体育运动船之外所有船舶必须按照规定持航行签证簿和载货凭证前往港务管理机关办理签证。

在那个运输秩序混乱的岁月中，船舶制度却陆续被恢复，从一定程度上证明了该制度存在的必要性和强大的生命力。

内河与外海签证规则：从一体走向两分
（1979-1991）
1979年3月22日，交通部颁布《船舶进出港口签证管理办法》，明确规定了除军事及公安边防舰艇、体育运动船、港务监督或港航监督机关认为可以免办的船舶外，所有进出港口的船舶必须办理进出港签证。

1981年8月31日，交通部颁布《关于我国国际航行船舶在国内港口间航行应办理进出港口签证的通知》。

1984年1月1日生效的《海上交通安全法》，规定中国籍国内航行船舶进出港口必须办理进出港签证，这是船舶签证制度史上（1952-2017）唯一一部由全国人大常委会制定的法律，效力层次最高。

1991年3月27日，交通部颁布《船舶进出内河港口签证管理规则》（以下简称《91规则》），《91规则》第二条规定进出中华人民共和国内河各港口的中国籍船舶，应当按照本规则的规定，办理船舶进出港口签证，至此，内河与外海一体的签证规则，正式区分为内河和外海签证规则。

内河与外海签证再次合并
（1993-2007）
1993年5月17日，交通部颁布《船舶签证管理规则》（以下简称《93规则》）。

《93规则》废止了《91规则》，再次将内河与外海的签证规则合并一体。

《93规则》实施了14年，船舶签证制度对水路交通管理起到了重要作用。

《行政许可法》的出台，船舶签证制度走向精细化立法（2007-2017）2004年《行政许可法》出台，船舶签证制度在法律属性上属于行政许可，毫无疑问应当受到《行政许可法》的规制。

《93规则》被交通部2007年颁布的新《船舶签证管理规则》（以下简称《07规则》）所废止。

《07规则》生效于2007年10月1日，它不同于以前任何法律、法规、规章的地方在于：首次明确了船舶签证的性质；准确定义了船舶签证；确定了电子签证的法律地位；明确规定需要办理船舶签证的各种情形；规范船舶签证程序；新建船舶报告制度；新建船舶年度签证制度（未实质广泛实施）；建立了船舶签证监督检查制度；明确船舶签证的法律责任。

在新一轮的简政放权之下，2017年5月23日，交通运输部以第22号令废止《07规则》，自2017年5月23日起施行。

至此，走过了半个多世纪的船舶签证制度彻底告别历史舞台。

（编辑：庞博）
（作者单位：浙江省海宁市港航管理处）
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2019第9期。